维持“一国两制”不变形首当落实四件事

来源: 紫荆网  作者: 凌友诗
维持“一国两制”不变形首当落实四件事

[导读]「一国两制」伟大构想的落实是一项艰巨的任务。香港回归后,「港人治港」与高度自治在香港被过分强调,而「一国两制」中的「一国」却没有得到应有的重视。

要确保「一国两制」在港落实不变形不走样,有四大问题亟需解决。图为金紫荆广场升旗仪式。

要确保「一国两制」在港落实不变形不走样,有四大问题亟需解决。图为金紫荆广场升旗仪式。

文| 凌友诗(香港中文大学当代中国文化研究中心名誉研究员)

「一国两制」伟大构想的落实是一项艰巨的任务。香港回归后,「港人治港」与高度自治在香港被过分强调,而「一国两制」中的「一国」却没有得到应有的重视。回望过去几年,「港独」思潮一度猖獗,特区行政立法关系不畅,中央对特区政府的权力未能落实等一系列问题在港出现。未来若要解决上述问题,确保「一国两制」在港落实不变形不走样,有四大事项亟需落实。

「一国两制」白皮书中指出:中央对香港有全面的管治权。结合基本法的规定来读这句话可以发现,中央在香港特区有任命权和监督权两个实权,也是全面管治权的重要体现。首当落实的便是中央要切实行使任命权。第二是切实落实监督权。第三是香港要肩负起维护国家主权、安全和发展利益的责任,具体的体现就是基本法第23条立法。第四是爱国者治港。有了上述四个大前提,「一国两制」才能健康走下去。

中央任命权的实质须体现

由过往的情况看,行政长官的人选较受重视,但特区政府的施政并非只有行政长官一个人,因此亦须关注特区政府三司十三局的司局长人选。根据基本法第15条,中央政府任命香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员。笔者认为,这个任命权要抓牢做实。

据笔者观察,目前特区政府三司十三局的司局长人选,基本均由行政长官自行邀请,中央任命时几乎全部采纳,似乎过问不多。然而,笔者认为,这些司局长对国家的忠诚、行政的绩效、政策的愿景,有必要提前了解和细察,也应该审定,这才是实质任命权的真义。

中央在任命特区政府主要官员时也应再加上几个要求,比如行政长官应将主要官员人选的人事履历呈交中央审核,并接受中央的面试,然后才是宣誓就职。完成上述程序后,中央才发出任命状。

虽然基本法没有明文规定上述步骤,但笔者认为既然中央对特区政府人事任命有实质权力,则上述要求都属于合理行使任命权,也是世界各地的通常做法,并没有越权。

主要官员述职须制度化常态化

基本法第12条规定,香港特别行政区直辖于中央人民政府。基本法第43条规定,行政长官必须对中央政府负责。基本法第99条规定,公务人员必须尽忠职守,对香港特别行政区政府负责。结合这些条文整体理解,笔者认为,这意味着行政长官和特区政府官员都要对中央负责,中央对行政长官和整个特区政府可加以监督。这种监督就体现在行政长官及各司局需向中央述职。过去,只有行政长官向中央述职,其余主要官员对中央皆属礼节性拜会。因此,未来行政长官及各司局向中央的述职必须制度化、深入化、常态化。

特区政府在公共政策酝酿之时和在主要人事变动之前,就需要与中央或中央授权机关充分沟通,政策出台后应随时在述职时做评估报告。已经稳定执行的现有政策,应作实施进度和实施成果报告,并接受中央或中央授权机关的质询。此外,管治权的概念是一个体系,而不是一个人。所以行政长官及各司局向中央的述职必须制度化、深入化、常态化,监督关注的面一定要在政策和人事的「之前」和「之后」。

同时也要看到,任命权、监督权是一体两面,相互为用。充实任命权以后,监督权才有底气。有了监督权,未来的任命权才有凭据。中央可以从监督中知道哪个官员真正是爱国爱港、有才有德,这样才能积累未来的政治人才,形成权力接班的梯队。

立法备案亦须制度化

中央对香港特别行政区的监督还有立法监督。根据基本法第17条,立法会所立法律要交全国人大常委会备案,经人大常委会审查,不符合中央管理的事务以及不符合中央和香港特别行政区关系的条款,人大将予发回。将来立法会所有立法,须交全国人大常委会备案,全国人大常委会应该尽快完善备案审查的实施细则,把立法备案制度化。

另外,1997至2000年之间,全国人大常委会、临时立法会和特区政府曾经做过一轮法律过渡化、适应化的工作,全国人大审过特区政府的现有法律。但据笔者研究,那时候的工作做得并不彻底,还存在一些与基本法抵触的条款。问题最大的是《立法会议事规则》和《立法会权力及特权条例》。这份文件和法规直接破坏行政主导,是引致立法会瘫痪的重要原因。回归20年,我们在实践中找到了问题。为了体现全国人大常委会对香港立法的监督,笔者认为,对香港现行法律进行一次重新审视是有必要的,应责成行政长官尽快将香港所有现行法例包括《立法会议事规则》和《立法会权力及特权条例》,交全国人大常委会重新备案,以确定当前香港所有法律不抵触基本法。

国家安全立法可考虑散置模式

香港不可一日无保护国家安全的法律,但也不能仓促就基本法第23条立法,要先慎重考虑保护国家安全与领土完整的法律形式和法规内容。

世界各国对于保护国家,有立专法者;可是更多国家以「国安条款」的形式,散置于其刑法或刑事法规之中。过去港英时代,在香港保障社会秩序和英国安全,采取的是散置模式,例如《刑事罪行条例》、《社团条例》、《公司注册条例》、《公安条例》、《官方保密条例》等都有相关条款。当前为23条订立专法困难重重,应该依然顺应这个散置模式,把这些条款一一加以实用激活,并在激活的过程中重新适用化。

首先需要进行的是《刑事罪行条例》1-14条的适用化。第一步应该是行政长官尽快对校园煽动「港独」及分裂言论的刊物加以没收和检控,以此激活和适用化《刑事罪行条例》1-14条。

目前,《社团条例》第18条的确规定了向警务处注册的政治社团不得与外国或台湾政治组织联系,如有犯者警务处处长可宣布其为非法社团而加以取缔。可是香港大部分政治团体或组织皆按《公司注册条例》登记为有限公司或无限公司,而《公司注册条例》并没有禁止相关条款,很多反对派政团正是钻了这个空子。此成为防止外部势力干预香港和防范「港独」「台独」勾结的巨大漏洞。幸好公司登记必有「业务性质」一项需要填写,修法堵住缺口可以从这里入手。香港要尽快修改《公司注册条例》,不论有限公司或无限公司,但凡其「业务性质」登记为「政党、选举、关注公共政策、培养政治人才」等相关政治业务者,一律禁止与境外政治组织有所联系。

增强国家认同 实现爱国者治港

由于香港长期受港英殖民统治,加之特殊的历史、社会原因,增强港人的国情认识十分必要。对广大的公职人员、司法人员、各级议员、咨询组织成员,实应积极进行国情教育。这对于推进爱国者治港意义重大。

笔者建议,行政长官应该为公务员事务局增拨资源和人手,加强各级公务员、公职人员、各级司法人员、各级议会议员的国情培训。政务职系官员、各级法官应定期赴内地参观交流。其余行政职系和职点49点以下公务员,应在香港接受国情教育。各部门(署、处)官员则应多与内地对口机关互访、交流、合作。特区政府也要为立法会和区议会提供资金,帮助议员到内地参观交流。

在「一国两制」制度下,香港要肩负起维护国家主权、安全和发展利益的责任。图为香港街头市民。

在「一国两制」制度下,香港要肩负起维护国家主权、安全和发展利益的责任。图为香港街头市民。

未来,行政长官及各司局向中央的述职有必要制度化、深入化、常态化。图为特区政府总部。

未来,行政长官及各司局向中央的述职有必要制度化、深入化、常态化。图为特区政府总部。

特区政府也要爲立法会和区议会提供资金,帮助议员到内地参观交流。图为香港特别行政区立法会。

特区政府也要爲立法会和区议会提供资金,帮助议员到内地参观交流。图为香港特别行政区立法会。

(本文发表于《紫荆论坛》杂志2017年9-10月号)

责任编辑:庄 蕾