紫荆杂志重要文章:中央对香港全面管治权解析

来源: 紫荆网  作者: 宋小庄
紫荆杂志重要文章:中央对香港全面管治权解析

[导读]中央对香港特区的全面管治权是学者在香港回归前就早已着手研究的课题,但社会公众都少有关注。全面管治权问题在2014年6月国务院新闻办公室发布的《“一国两制”在香港特区的实践》白皮书里正式提出后。

11月23日,香港特区政府在政府总部举行以中共十九大为主题的国家事务讲座。中央宣讲团成员、中央文献研究室主任冷溶从国家发展层面介绍十九大精神,而中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室主任王志民亦主讲有

11月23日,香港特区政府在政府总部举行以中共十九大为主题的国家事务讲座。中央宣讲团成员、中央文献研究室主任冷溶从国家发展层面介绍十九大精神,而中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室主任王志民亦主讲有关香港的内容。(图:香港特区政府新闻处)

文|香港   宋小庄

中央对香港特区的全面管治权是学者在香港回归前就早已着手研究的课题,但社会公众都少有关注。当全面管治权问题在2014年6月国务院新闻办公室发布的《“一国两制”在香港特区的实践》白皮书里正式提出后,却遭到一众反对派的歪曲和攻击。2017年10月18日,习近平总书记在中共十九大报告中,明确指出在“一国两制”下,中央对港澳特别行政区有全面管治权,才“一锤定音”。

十九大报告明文提及中央全面管治权的内容有两处:一是第一部分“过去五年的工作和历史性变革”,提到“全面准确贯彻‘一国两制’方针,牢牢掌握宪法和基本法赋予的中央对香港、澳门全面管治权”。二是第三部分“新时代中国特色社会主义思想和基本方略”,在14项方略中,第12项方略强调,“必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来,确保‘一国两制’方针不会变、不动摇,确保‘一国两制’实践不变形、不走样。”涉及中央全面管治权的还有多处,如:第十一部分“坚持‘一国两制’,推进祖国统一”,要求“严格依照宪法和基本法办事,完善与基本法实施相关的制度和机制”。但目前香港社会各界对以上论述的问题仍有待全面深入领会,特区政府和香港媒体的解读和宣传,也有待加强。本文拟抛砖引玉,先作一些初步解读。

中央对香港特区全面管治权的内涵

有人认为,全面管治权是指“中央管理的事务”而言,最多涉及“中央和香港特区关系的事务”;有人却认为,全面管治权就是全部管治权。两者所说,都失之于偏。如果是这样,就不必提“全面”。提了“全面”,是指在“中央管理的事务”之外,还有“中央和香港特区关系的事务”以及“香港特区高度自治范围内的事务”,这样才算全面。提及全面管治权,首先应该认识到自香港回归,中央就拥有了全面管治权,这种权力是基于主权产生的。也正因为中央拥有全面管治权,才能授权特区拥有高度自治权,因此,特区高度自治权派生于中央全面管治权。

香港基本法早有“维护中央全面管治权和保障特区高度自治权有机结合”的合理安排,就是将香港特区的事务分成三类,一类是中央管理的事务;二类是中央和香港特区关系的事务;三类是香港特区高度自治范围内的事务,这种分类可在香港基本法第17、18和158条找到依据。

中央对香港特区全面管治权所涉及的事务主要就是以上三类。对不同类别的事务,中央都有管治权,但有不同的处理方法。由于三类事务的性质不完全相同,有关管治权行使的具体做法和内容也就不完全相同。对这三类事务,中央和香港特区不互相排斥、彼此割裂,而是相辅相成,但也有主次:(一)对中央管理的事务,中央有应对权,有决定权;香港特区有建议权,有配合权。(二)对中央和香港特区关系的事务,中央有协调权,有主导权;香港特区有兼顾权,有参与权。(三)对香港特区自治范围内的事务,中央有监护权,有监督权;香港特区有执行权,有履职权。这不妨从香港基本法不同的条文中认识、理解和体会,不应当指鹿为马,妖言惑众。

基本法的有关分类可以举例说明:国防、外交等涉及中央管理的事务;政制发展、基本法的解释涉及中央和香港特区关系的事务;财政预决算、法官的产生涉及香港特区自治范围内的事务。当然,有关分类并不是绝对的,有可能因时、因事发生转化。例如:教育政策,一般来说,属于香港特区自治范围内的事务。但特殊而言,有关国家认同的教育、立法解释的教育就是涉及中央和香港特区关系的事务。即使原来是自治范围内事务,处理的好坏也要受到中央的监督。

全面管治权的指导思想

上世纪70年代末期,英国人主动提出香港问题,“一国两制”的设计师邓小平曾建议英方研究当时国家解决统一问题的“一国两制”方针,来和平解决香港问题。“一国两制”的不少方针政策包括“港人治港”、终审权在香港等都是邓小平首创或提出的,该方针政策成为后来制订香港基本法的指导思想,大部分内容也成为后来达成的中英联合声明中国家对香港的方针政策。

“一国两制”的设计师邓小平曾经说过:“要相信香港的中国人能治理好香港。”凭此信念,他提出了一系列“港人治港”的原则。然而,对邓小平的话的解读应当是辩证的,不应当是僵化的。1987年4月16日邓小平在会见香港基本法起草委员会委员时还说过:“还有一个问题必须说明,切不要以为香港的事情全由香港人来管,中央一点都不管,就万事大吉了。这是不行的,这种想法不实际……但是,特别行政区是不是也会发生危害国家根本利益的事情呢……难道香港就不会出现损害香港根本利益的事情?能够设想香港就没有干扰,没有破坏力量吗?”鉴于香港未来可能会发生危害国家根本利益的事情,会出现损害香港根本利益的事情,会有干扰乃至破坏的力量,邓小平就说:“保持中央的某些权力,对香港有利无害。”换句话说,邓小平清醒认识到保持中央的某些权力的必要性。他虽没有列举什么权力,性质如何,但邓小平提出保持中央的某些权力与全面管治权并没有矛盾,全面管治权并不等于全部管治权。本文提到对高度自治权的监护权、监督权,也可以理解为保持中央的部分权力。该等指导思想,必然在香港基本法中得到体现。

习近平总书记在中共十九大报告中,明确指出在“一国两制”下,中央对港澳特别行政区有全面管治权。

习近平总书记在中共十九大报告中,明确指出在“一国两制”下,中央对港澳特别行政区有全面管治权。

全面管治权的立法原意

“严格依照宪法和香港基本法办事”,就是按照有关法律的立法原意办事。立法原意是解释法律的方法,既可以表示立法当时的考虑因素(历史解释),也可以表示立法的宗旨(目的解释),但要有立法条文或立法精神的依据。不应当因为香港基本法没有“全面管治权”的名词,就以为中央没有这个权力。但立法条文的依据,有的是明示的,有的是默示的。中央对香港特区是否有全面管治权,应当具体地结合实际情况阐述,不能笼统、抽象。要有宪法和香港基本法立法原意的依据和以不抵触香港基本法为原则来审查,作出论证。这两个审查标准既有联系,但又不完全相同。如有立法原意的依据,就必然是符合香港基本法的,就不发生是否抵触香港基本法的问题,就不必以抵触香港基本法来审查了。但如果没有宪法和香港基本法立法原意的依据,就要以是否抵触香港基本法来审查。

值得注意的是,中央是主权者,主权最基本的职能就是立法权,因此,主权者行使的权力是可以没有法律依据的,只要不抵触宪法和现行法律的规定就可以了。如果有抵触,可以先行修改。这是国际法学界、政治学界、宪法学界普遍承认的原理,也是有关主权理论的组成部分。中央对香港特区是否有全面的管治权,不但有立法原意的支持,还可以有主权学说的依据,还有香港基本法条文的规定,也没有抵触香港基本法之处。这是可以论证的;如果有人反证,也是可以再举证为误的。

全面管治权的前提

中央有香港特区的全面管治权,基于两个前提:一是中国单一制的国家结构;二是香港特区实行的“一国两制”。两者缺一不可。国家结构就是中央和地方之间的架构,目前世界各国的国家结构主要有单一制和联邦制两种。以典型的单一制和联邦制国家言之,中央早于地方设置,地方的权力来自中央,如中国,自秦汉以来就是单一制的国家,秦设郡县,中央派遣郡县官员,称为单一制。地方早于中央设置,中央的权力来自地方,如美国,先有13个州,后有美利坚合众国,称为联邦制。在单一制的中国,中央对地方是有全面管治权的。在联邦制的美国,联邦政府(中央政府)却没有全面管治权。例如:对各州政府的主要成员,美国联邦政府并没有任免权。对各州保留的权力,联邦也没有监督权。离开了单一制的国家结构,就会把香港特区看成是联邦制国家的州,就会误入歧途。

然而,说明中央对香港特区的全面管治权,也须臾离不开“一国两制”的时间和空间。如果离开了,就可能把香港特区看成是内地的省、直辖市和自治区,以为香港特区的治理体系与内地完全一样。只有在单一制国家结构和“一国两制”的框架之下,才能准确讨论中央的全面管治权问题。

有全面管治权的中央及其法律依据

可以对香港特区行使权力的中央,不仅是指中央政府,还包括其他中央国家机构。现行宪法规定的中央国家机构有7个。在7个中央国家机构中,只有全国人大、全国人大常委会、中央人民政府、国家主席、中央军委等5个中央国家机构,既可根据宪法规定的职权对香港特区行使权力,也可根据香港基本法包括列入附件三的全国性法律规定的职权行使权力。由于实行“一国两制”,中央国家机构中的最高法院和最高检察院两个中央国家机构不属于对香港特区行使权力的中央的范围,并不能对香港特区行使权力。

需要说明的是,十九大报告提出牢牢掌握宪法和基本法赋予的中央对香港的全面管治权,既是指有关法律所明示的权力,也包括法律所未明示的或默示的权力,还不能排除有权解释法律的中央国家机构所作的解释。有人认为,中央对香港特区全面的管治权是有限的,只有若干个。对此,笔者不敢苟同,理由是:主权者的有关职能虽有范围,也有限制,但却是不能穷举的。例如全国人大就有“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”(宪法第62条第(15)项)。中央国家机构都有不同的职能,在不同职能之下可以行使的权力也是难以穷举的,这也是可以说明的。

具体来说,全国人大有权设立香港特区、制定香港基本法;全国人大常委会有权解释香港基本法,决定是否颁布紧急状态;中央政府有权任命行政长官、对行政长官发布指令;国家主席有权颁布香港基本法;中央军委有权领导、指挥香港驻军等等,这些都是宪法和香港基本法明示权力的事例。但全国人大还有决定“一国两制”是否存续的权力,中央政府还有是否任命、罢免行政长官的权力等等,这都是宪法和香港基本法所未明示权力的事例。

对高度自治权的监督权

全面管治权的提法最早见于2014年6月国务院新闻办颁布的《“一国两制”在香港特区的实践》白皮书。由于对中央管理的事务是很明确的,对中央和香港特区关系的事务虽有争议,但都不可能甩掉中央的角色,因此,中央的全面管治权在基本法起草时通常是针对香港特区高度自治范围内事务的监督权而言的。例如:香港基本法第17条第2款要求香港特区制定的法律要向全国人大常委会备案;第90条第2款要求香港特区主要法官的任免要向全国人大常委会备案;第48条第(3)项要求行政长官将财政预算、决算报中央政府备案,就是中央对香港特区自治范围内事务的监督。

监督权也是一种管治权,是全面管治权之一种。从这个意义上说,学界提出中央对香港特区有全面管治权就很早。1990年王叔文主编《香港特别行政区基本法导论》第三章“中央和香港特区的关系”(吴建璠所写)就已经提出:“国家对香港特别行政区行使主权,不但表现在某些属于主权范围内的事务由中央管理,还表现在中央对香港特别行政区实行高度自治有监督权……当然,中央对香港特别行政区并非事事都监督,而是对它是否依照基本法的规定实行自治进行监督,而且是按照基本法的规定来进行此项监督。”这是比白皮书更早的公开著作。

2014年董立坤著《中央管治权与香港特区高度自治权的关系》一书出版,乔晓阳为之作序,他说:“2009年12月5日,我在一个基本法研究的会议上提出当前急需研究的20个问题,其中就包括了董立坤教授此书所述的问题。中央与香港特别行政区的权力运作关系,是基本法研究中的一个重大问题,也是具有很强实践性的问题,不但在学术界,在社会上也经常引起广泛关注。在香港基本法起草过程中,就对中央与特区关系的几个重大问题进行过比较深入的讨论。”恐怕到这个时候,有关问题已经列入了中央有关部门的议事日程。

由此可见,与中央全面管治权有关的想法并不是“一国两制”下香港特区成立后的新提法,更不是香港特区的治理出现这样那样的问题以后的新说法,而是在香港基本法起草时就已经有的构想,是香港基本法的立法原意。经过27年,才在执政党的第十九次全国代表大会的报告中明确表述为“全面管治权”,这不能不说明中央对此种表述的慎重。

至于如何把维护中央对香港特区全面管治权和保障香港特区高度自治权有机结合起来,完善与香港基本法实施相关的制度和机制,让香港特区履行维护国家主权、安全、发展利益的宪制责任,让香港同胞同祖国人民共担民族复兴的历史责任,共享祖国繁荣富强的伟大荣光,这要根据具体的实际情况,才能作更确切的评述。

(作者系全国港澳研究会理事、深圳大学港澳基本法研究中心教授)

(原文发表于2017年12月号《紫荆》杂志)

责任编辑:庄 蕾