王振民:宪法与香港特别行政区的关系

来源: 紫荆网 

[导读]紫荆网12月4日香港电:在香港首次举办“国家宪法日”座谈会上,中央政府驻港联络办法律部部长、清华大学法学院教授王振民作重点发言——宪法与香港特别行政区的关系。

王振民

紫荆网12月4日香港电:庆祝中华人民共和国现行宪法公布施行35周年暨2017年“国家宪法日”座谈会4日在香港举行。座谈会上,中央政府驻港联络办法律部部长、清华大学法学院教授王振民作了重点发言。

全文如下:

国家宪法与香港特别行政区的关系

王振民

(2017年12月4日)

我国现行宪法诞生于1982年。“国家宪法日”设立于2014年,过去三年每年今天全国各地都举行各样各样的活动,庆祝国家宪法的生日。今年今日在香港首次举办国家宪法日活动,意义特别。有人问国家宪法与香港有何关系,为何在香港也举行国家宪法日的活动?宪法与香港特别行政区的关系可以从三个方面来认识。

第一, 宪法是体现国家主权、维护国家统一的根本大法

一个国家只能有一个主权,也就只能拥有一部宪法,即“一个国家,一个主权,一部宪法”。主权统一的法律表现就是全国各地开始拥有一部共同的宪法,实现了宪法上的统一。只拥有一部共同的宪法是国家统一、领土主权完整最高的法律体现和保障。一个国家可以拥有多个不同的法律体系,但是只能拥有一部共同的宪法。就像英国、加拿大、美国大部分地方实行普通法,也有个别地方实行大陆法,但宪法只有一部。不仅在单一制国家只能“一个国家,一部宪法”,在联邦制国家也是如此,虽然联邦制下的邦、州或者共和国可以制定自己的宪法,但只有全国联邦宪法才能拥有主权因素,各个地方所谓“宪法”实际上是地方组织法,并非真正意义上的主权宪法。

自1997年香港回归祖国之日起,国家恢复对香港行使主权,就是恢复国家宪法对香港的效力,亦即恢复了国家对香港的全面管治权;自1997年香港回归祖国之日起,香港被重新纳入国家治理体系,就是纳入国家宪法制度体系和宪制秩序。尽管“一国两制”下,香港得以保留原有法律不变,但是绝对不能保留原有“宪法”不变,原有“宪法”必须被废除、被取代。如果宪法效力不能及于香港,就说明国家主权还没有覆盖到香港、香港与祖国还没有统一。

宪法也是国家重要的象征,就如国旗、国徽、国歌、国庆、国家纪年等国家象征一样,拥有统一的宪法是国家统一、国家主权最重要的法律象征和体现。香港自回归之日起,每年十一国庆都是法定假期,大家共同庆祝共和国的生日,这既是国家主权的宣示,也是特区重要的宪制活动。2014年设立国家宪法日后,香港应该跟随国家庆祝共和国宪法的生日。

第二,宪法确立的国家根本制度体制对香港产生政治法律效力

宪法除了体现、维护国家主权外,还有一个十分重要的功能就是确立国家政治、经济、社会等各方面根本的制度体制,包括中国共产党领导的制度、社会主义制度、人民代表大会的政权组织形式、国家元首制度、中央政府结构和组成、多党合作和政治协商制度、武装力量领导制度和体制、地方政权的组织制度、民族区域自治、基层群众性自治、“一国两制”和特别行政区制度、国家的经济制度、文化制度、法律和司法制度等等。还有特别重要的,宪法规定了公民的基本权利和义务。

中国共产党十九大十月底圆满闭幕,这个世界上最大的政党又一次平稳顺利完成了最高领导层的有序更替,国家领导人的换届也将在明年三月“两会”完成。自1982年中共十二大通过新的章程、全国人大通过新宪法35年以来,中国党和政府领导层的这种有序更替已经发生多次,中国政治制度这个最重要的环节越来越制度化、规范化。35年来中国改革开放和经济社会发展取得如此巨大的成就,与党和国家政治稳定有极大关系。政治长期稳定又与我们坚持一部党章和一部宪法不动摇、党和国家的根本制度稳定、实现了党和国家领导层的有序更替有直接关系。这是中国政治体制改革取得的最大成就,也是35年来中国宪法发展和法治建设取得的最大成就,足可以与经济上一跃成为世界第二大经济体的成绩相媲美。

1982年宪法确定的国家根本制度体制顺利平稳运行35年。宪法持续稳定有效的实施既维护了国家政治稳定,也是近40年来中国经济一枝独秀、一举解决十多亿人的贫困问题并成为世界经济强国、科技强国的根本制度保障。经过那么多年的探索奋斗,我们终于拥有一部符合国情、稳定刚性的好宪法。这也是香港过去35年能够取得历史上最好的经济发展成就、法治人权不断进步最重要的前提条件。怎么能说宪法与香港没有关系?

宪法确立的国家根本制度体制对香港都产生政治法律效力,产生作用影响,整体适用于香港特别行政区。即便社会主义制度不在香港实行,但是毫无疑问香港应该尊重国家主体实行的社会主义制度,因为宪法第1条明确规定 “社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”即便中央和内地地方政府组成形式与香港特区政府不同,毫无疑问香港也要尊重内地的制度,并向中央政府负责,与内地地方政府打交道。宪法第54条规定“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务,不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”港人当然不能排除在外。

中国宪法制度最核心的部分是坚持中国共产党的领导,这是国家最大的国情,对香港意义重大。“一国两制”方针本身就是中国共产党提出来的,首先是党关于国家统一的政策,之后才写入宪法并据此制定了基本法,实现了党的政策法律化。不能说中国共产党是全中国的执政党,但是香港、澳门特别行政区除外!1997年香港回归中国,就是纳入中国共产党的领导体系和国家的治理体系。当年英国人都十分清楚中英谈判实质上是与中国共产党谈判,把香港交还给中国就是把香港交给中国共产党。从国际政治地图上看,1997年7月1日之后香港的政治颜色毫无疑问就变红了,就是红色中国的一部分,所以在香港不存在染红问题,因为1997年7月以后的香港本来就是红的了。这是常识常理,不能假装不知道。有人说我接受香港回归祖国的事实,但是不想接受共产党的领导,行不行?这是没有办法的,因为中国共产党和中国是分不开的,这个国家就是共产党领导建立的,这是历史,是现实,也是未来。香港的命运与祖国的命运紧密相连,实际上就是与中国共产党的命运紧密相连。

在国家宪法护佑和中国共产党强有力的领导下,一个坚守宪法、奉行法治、稳定繁荣、开放自信、日益强大的祖国绝对是香港之福。不认识国家宪法,不认识中国共产党,就无法真正认识国情,无法与祖国主体打交道。英文有一个说法call a spade a spade,就是说要直面真相,直言不讳,是什么就是什么。 

第三,宪法是“一国两制”的法律基础和依据,基本法的权威和效力来源于宪法。没有宪法,就没有“一国两制”和基本法。宪法不需要列入其子法——基本法附件三就对香港产生效力,宪法效力和权威覆盖香港是不言而喻的。

我国1982年宪法所体现的一个重要立宪思想就是“一国两制”,宪法在保障国家主体实行社会主义制度前提下,允许个别地方实行资本主义,中国是一个宪法上允许同时拥有两种社会制度的国家。宪法第31条规定“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”第62条规定全国人民代表大会行使的职权第(十三)项是“决定特别行政区的设立及其制度”。这就是“一国两制”的宪法依据,也是制定基本法的宪制授权,宪法授权全国人民代表大会通过制定基本法许可香港实行资本主义制度。基本法本身也明确是根据宪法而制定的,序言第三段指出“根据中华人民共和国宪法,全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法,规定香港特别行政区实行的制度,以保障国家对香港的基本方针政策的实施。”这就是“一国两制”在中国宪法上的理论基础和制度逻辑。因此,宪法是“一国两制”的宪制来源和最高法律依据。

在法律家族中,宪法是“大家长”,是母法。母法之下有很多子法,子法都是根据母法制定的,从母法那里“批发”效力和权威,从而获得法律约束力。任何子法都没有独立于宪法的效力来源,任何子法也均不得违反宪法,否则就是无效的。这既是保证国家宪制和法制统一所必须的,也是维护国家主权统一所要求的。宪法是基本法的“基本规范”(汉斯·凯尔森),或者说“高级法”(爱德华·S·考文),基本法是中国宪法之下的一部子法,是国家宪法的组成部分,是在中国宪法土壤上生长出来的一部中国法律,其原始基因、政治权威和法律效力来源于国家宪法,与宪法本来就是一体的。基本法不可能自成一体,独立门户,独立于国家宪法,不可能有独立于宪法的权力来源。基本法是宪法性法律,或者叫做宪制性法律,但不是宪法本身。有人试图割裂香港基本法和国家宪法的血缘关系,把基本法“宪法化”,说基本法是“香港宪法”,进而与中国宪法分庭抗礼,其本质就是割裂香港和祖国的关系。这既不符合事实,也不符合常识法理。必须明确,宪法不仅是内地的宪法,也是包括港澳在内的整个国家的宪法,香港、澳门与内地23个省、5个自治区、4个直辖市共同拥有一部宪法。一国之内法律可以不统一,但是宪法必须统一。一个国家只能有一部宪法,只能有一个中央政权,只能有一个最终的宪法解释机关。

其实,1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议通过基本法的时候,同时通过了《关于<中华人民共和国香港特别行政区基本法>的决定》,这个“决定”是中国第一个合宪性审查决定,其目的是再次明确“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》、按照香港的具体情况制定的,是符合宪法的。”如果中国宪法效力没有覆盖香港特别行政区,就不存在基本法是否违宪的问题。正因为宪法与基本法同时在香港生效,二者的文字内容又有不一致的地方,人们才担心基本法将来会不会因为违宪而被宣布无效,全国人民代表大会在通过基本法的时候才同时开展合宪性审查,通过了这个决定。

还必须明确,宪法对香港特别行政区产生法律效力不是形式上、象征性的,而是实质上产生法律约束力。基本法第158条规定中国的宪法解释机关——全国人大常委会拥有对基本法最终、全面的解释权,就是为了保证国家宪制的统一,维护宪法权威和国家主权。全国人大常委会在解释基本法的时候,会考虑香港实行普通法的实际情况,但是其解释基本法的理论和逻辑一定要首先符合中国宪法解释的理论和制度,这是国家恢复对香港行使主权、香港重新纳入国家治理体系所必然要求的。

今年“七一”习近平主席视察香港时明确指出“宪法和香港基本法共同构成了香港特别行政区的宪制基础”。显然只认识基本法,不认识宪法,就难以把握“一国两制”和基本法的精髓,就难以真正树立“一国”意识和国家共同体的责任感,也难以顺利融入发展大局、参与中华民族伟大复兴的事业。

美国人讲“一个国家,一部宪法,一种命运(One country, one Constitution, one destiny)” (Daniel Webster)。的确,有什么样的宪法,就有什么样的国运。1982年宪法确立的国家根本制度体制已经成功运行35年,给国家、给香港带来了35年的繁荣稳定和快速发展,带进了中华民族全面复兴的新时代。只要我们坚守1982年宪法确立的国家根本制度体制一百年、二百年不动摇,并根据时代发展需要进行改革完善,国家经济社会持续发展,法治人权民主持续进步,人民生活持续稳定改善,中国宪法制度和治理模式的公信力和感召力一定会更加凸显,实现中华民族伟大复兴和国家长治久安是完全可以认真期待并追求的。

责任编辑:HKONG