论"一国两制"条件下特别行政区国家安全概念的特殊性

来源: 紫荆网  作者: 陈端洪
论

[导读]在“一国两制”条件下,香港应该奉行什么样的国家安全观是有必要明确的问题。香港作为特别行政区,它所奉行的国家安全观与从国家角度来理解的国家安全观是否应该完全一样,亦或有其特殊性,这种特殊性又体现在哪些方面?

01.在「一国两制」条件下,香港应该奉行什么样的国家安全观是有必要明确的问题。图为香港福建中学的升旗礼

在“一国两制”条件下,香港应该奉行什么样的国家安全观是有必要明确的问题。图为香港福建中学的升旗礼

文/陈端洪

在“一国两制”条件下,香港应该奉行什么样的国家安全观是有必要明确的问题。香港作为特别行政区,它所奉行的国家安全观与从国家角度来理解的国家安全观是否应该完全一样,亦或有其特殊性,这种特殊性又体现在哪些方面?另一方面也要厘清,香港社会目前实际奉行的国家安全观与其应该奉行的国家安全观是否有所出入,又是什么原因导致基本法第23条立法迟迟不能落实?笔者拟就上述问题,作一初步论述。

国家安全是一国的绝对宪法

德国法学家施密特将宪法区分为绝对宪法和相对宪法。相对宪法就是指个别的宪法律,绝对宪法分为存在意义的绝对宪法和规范意义的绝对宪法。存在意义的绝对宪法,指国家的生存状态及其动态生成原则;规范意义的绝对宪法,即由一个基础规范构成的统一的、完整的系统。绝对宪法与相对宪法的的区别,主要体现在两方面,一方面是绝对宪法意在强调国家是本,制度为用。国家的存在是第一位的,宪法律必须服务于这个根本目的。另一方面,宪法的效力来源于制宪权,制宪权不受法律约束。

再看国家安全的概念,它包含两个基本要素,一是存在性的危险(existential threat),二是紧急措施(emergency measures)。国家安全是存在意义的绝对宪法最基本的内涵。

立宪主义法治国的努力方向是尽可能地在宪法律的范围内有效应对国家问题。但是,宪法律是固定的,而国家的存在性危机未必是制宪时可以预见的,因此,首先,国家安全观必须根据生存环境而变化;第二,当国家处于极端危险中,即生死存亡之时,国家可以悬置相对宪法律的规范,特别是其中的公民权利条款,而采取一切必要的措施。

总体国家安全观是中国绝对宪法的时代精神

有国家就有国家安全意识,就像人有生命就有生死的意识一样。安全是国家正当化的一个根本要素。然而国家安全作为一个法律概念是20世纪才开始普及的。中国的国家安全法于1993年制定,2015年修改。1993年的版本奉行传统的国家安全观,主要规定反间谍活动;2015年版本最根本的修改是从传统安全观转变为总体安全观。

中国现在的宪法是1982年制定的,当时的中国奉行什么样的国家安全观?在宪法没有针对国家安全进行修改的前提下,如何理解国家安全法前后两个版本都声称“根据宪法”呢?事实上,这个现象并非中国独有的。美国的国家安全观自上世纪90年代以来一直在变化,但宪法并没有修改。要解释这个现象,就必须从绝对宪法的精神去理解和诠释相对的宪法律。国家安全观是一个国家的生命意识在特定环境下对生存威胁的感知和反应。宪法律是白纸黑字固定的,而国家是活的,国家意志必须不断对生存环境做出反应,从而在关键时刻做出决断。总体国家安全观就是新时代的政治决断,是中国绝对宪法的时代精神。

“一国两制”是国家安全观一部分

“一国两制”是解决国家统一的一种方案,直接体现了中国的国家安全意识和战略智慧。“一国两制”是治理香港澳门的方针,是安置原来殖民统治地区居民的最佳宪制安排,符合国家安全的需要。不实行“一国两制”就不可能维持港澳的繁荣稳定;不实行“一国两制”也不利于中国的改革开放。

“一国”意味着基本法内含的国家安全观与中国宪法内含的国家安全观理应基本一致,因为宪法和基本法都源于同一个制宪权,也就是同一个生存意志。但是,“两制”意味着基本法在其针对的地域范围内奉行的国家安全观有其一定的特殊性。这种特殊性体现在两方面:第一是社会制度安全观。宪法禁止破坏社会主义,但基本法明文规定在港澳地区不实行社会主义制度。第二是意识形态安全观。宪法规定国家在人民中进行集体主义教育、辩证维护主义和历史唯物主义教育,反对资本主义、封建主义和其他的腐朽思想,基本法规定原有资本主义生活方式保持不变。换言之,港澳的国家安全集中在客观安全、物理安全和经济安全。上述两方面的国家安全观的差异,是在思考港澳地区进行国家安全立法时需要重点考虑的问题,这种差异在一个更高的层面来看,是统一的。

此外,由于实行“一国两制”,在港澳地区维护国家安全,在制度上实行分权(分责)制。

基本法包含的国家安全不限于23条

在香港,一谈起国家安全,人们自然而然地想起23条,似乎国家安全只包含23条所指的内容。需要注意的是,23条包含的国家安全是传统的国家安全,而且从字面理解只能得到两个结论,第一是保护的对象都是国家。第二是具体立法主要属于刑法范畴。不过,如果仅仅从这个意义上去理解国家安全,有两个问题将很难回答:第一是,香港的安全是否属于国家安全必须包含的内容?第二是,总体国家安全观是否是基本法应该体现的宪法精神?

针对上述两个问题,笔者认为:一方面香港安全是国家安全的当然内容。另一方面,基本法必须秉着总体国家安全观的基本精神来理解,但其具体内容必须按照“一国两制”方针予以克减;同时,在香港维护国家安全不能完全依赖强制力和制裁性手段,而应该在合法的前提下采取多种手段。

阻23条立法的根本原因

基本法第23条在香港本地立法受阻,此后香港社会对此一直“谈虎色变”。个中原因如果不认真检讨,23条立法将来也很难落实。一般人普遍认为,外国势力干预、反对派煽动和策略失误是导致23条立法受阻的主要原因。不过这三点加起来也不能充分解释为什么立法不能通过,为什么寒蝉效应持续至今。我们应该真诚地、不怀偏见地去读懂港人的心。通过反复思考当年反对立法的各种言论,并根据近年的观察,笔者认为,在政治层面,香港普遍的社会心态是一种残缺的实用主义的个人主义;残缺的个人主义的安全观才是23条立法不能落实的最根本的原因。

个人主义作为一种形而上学,不是无政府主义,它由两个基本的学说组成。第一,国家是有组织的民族,民族是一个人格主体。第二,人生来就享有一些不可剥夺的天赋人权。法国的《人和公民的权利宣言》是个人主义的安全观最经典地体现。《人和公民的权利宣言》第二条把(个人)安全作为一项基本权利与自由、所有权并列规定。严格地讲,安全不是一项特别的权利,只不过是社会承认和保障的自由权与所有权。

香港的个人主义与西方那种具有形而上学基础的个人主义没有直接的关系,而是直接源于殖民生活的经验。在殖民统治时期,背后的国家无法依靠,面前的殖民政府又不是自己的,港人只能做一群经济人。因此,回归前,港人在政治上是真正的流浪者。用有些人的话来说,他们的存在是借来的时间。面对回归,港人也一度缺乏安全感。正因为如此,中央给出了“一国两制”的定心丸。回归以后,在制度上港人当家做主了。在心态上,很多人已经变成了个人主义者,仍然“心心常似过桥时”。

香港的政治个人主义只讲自由和权利,不讲国家人格,因此,笔者说它是一种残缺的实用主义的个人主义。个人主义的安全观是主观的,注重个人的心理感受。面对国家越来越强大,很多人不但不感觉荣耀,反而更加恐惧。一些人面对中央的政策支持不仅不感恩,反而越加没有自信。别说23条立法,连“一地两检”也被一些人当作“狼来了”,用以渲染恐怖气氛。

02.「一国」意味着基本法内含的国家安全观与中国宪法内含的国家安全观理应基本一致。图为香港仔清晨

“一国”意味着基本法内含的国家安全观与中国宪法内含的国家安全观理应基本一致。图为香港仔清晨

(作者系北京大学法学院教授)

(原文发表于《紫荆论坛》2018年1~2月号)

责任编辑:刘恺