修订议事规则 立法会由“乱”入“治”

来源: 紫荆网  作者: 韩成科
修订议事规则 立法会由“乱”入“治”

[导读]议事规则是一套成文规则,旨在规管立法机关如何处理日常事务和订明立法会议员应有的操守及行为准则。

反对派尽管无所不用其极的阻挠,亦阻止不了修订议事规则决议的通过,图为修改议事规则决议正进行投票阶段

反对派尽管无所不用其极的阻挠,亦阻止不了修订议事规则决议的通过,图为修改议事规则决议正进行投票阶段

文/韩成科

建制派提出的议事规则修订,最近获全数通过,当中包括将立法会全体委员会法定人数由35人减至20人;流会后主席可在任何时间、任何日子要求复会;立法会大会或委员会主席有权选择和合并议员提出的、内容类似的修正案,及不准提出琐屑无聊或无意义的修正案等。这是立法会议事规则自定义立以来,最大幅度的一次修订,也是立法会两派势力的一次重大考虑,更是“治”与“乱”的一次抉择。反对派尽管无所不用其极的阻挠,但亦阻止不了修订的通过,当中除了建制派议员的众志成城之外,修订得到民意主持,符合社会利益,也是反对派失败的主要原因。经此一役,反对派要再肆无忌惮的“拉布”、制造流会,将会更加困难,议员依然可以监察政府,但却不能随意瘫痪议会,立法会可望逐步重回正轨。

议事规则是一套成文规则,旨在规管立法机关如何处理日常事务和订明立法会议员应有的操守及行为准则。简单而言,就是立法会运作及开会的规则。在基本法之下,立法会有权自行制定议事规则。

现时立法会的议事规则主要是沿用港英时期的版本,而港英时期立法局的议事规则是继承英国而来,特点是减少辩论机会以加速处理事务的进度,所以当中列明不容许议员发言多于一次或重复提问等,正体现这种“效率”的思维。而在港英管治下,亦没有出现所谓“拉布”以及其他瘫痪议会行为。

无休止“拉布”重创竞争力 议事规则修订须跟上形势

然而,“世异则事异,事异则备变”。经过几十年的发展,政治形势出现大幅改变,以往的议事规则可管君子,现在却难阻小人,已经应付不了当下的形势,也体现不了“加速处理事务”的原意。6年前个别激进派议员开始在立法会发动“拉布”,企图通过拖垮政府施政作为谈判筹码。及后,随着香港政争日趋激烈,“拉布”之风亦犹如病毒般不断蔓延,侵蚀立法会的肌理。

在初时,反对派的“拉布”还可以说成是一种谈判策略,但到了后期,“拉布”已经由手段变成了目的,反对派的“拉布”再不是为了讨价还价,而是开天杀价,借题发难,故意提出一些不切实际、不可行的要求,继而以政府不接纳其要求为名发动“拉布”。在梁振英出任特首时期,“拉布”更成为反对派表达对其不满的工具,“拉布”已经没有原因,纯粹发泄不满。

立法会“拉布”不但令议会长期陷入空转、停摆,更影响到香港的发展以及广大市民福祉。单单在2016至2017年度,政府提交立法会的29个法案中,只有12个法案获得通过,而未获通过的法案并非因为不获多数议员支持,而是遭到“拉布”的阻挠。工务小组更是立法会“拉布”的重灾区,过去平均两小时审批一个拨款项目,在“拉布”下需要逾四小时,花多了一倍的时间。在“拉布”之下,本来合共1,300亿港元的工程项目,最终只核批了580亿港元。政府工程项目的开支占本港整体公私营工程量的三分之一,从事本港建造业的人数,包括工人、专业人员及其他相关人士,约有30多万,占总劳动人口约一成。“拉布”不但导致30多万雇员的饭碗受损,更重创香港的竞争力。

近年,政府为拓展新经济火车头,锐意发展大屿山,包括研究在中部水域大规模填海兴建东大屿都会,但因“拉布”影响,其策略性研究拖延足足三年仍未得到拨款展开。为解决市民“上车难”的问题,政府近年大力拓地建屋,但新界东北等发展项目却屡受阻碍。在目前“拉布”肆虐之下,政府基本上难以推动大型发展计划,就算勉强推动亦旷日持久,浪费了大量的时间和精力,严重窒碍了经济的发展以及民生的改善。多个国际评级机构都指出香港竞争力下跌,当中症结正在于立法会无日无之的“拉布”。

国外议会有“剪布” 香港须堵塞制度漏洞

议员有权表达意见,通过冗长发言以至“拉布”表达要求也不是香港独有,问题是香港却缺乏“剪布”机制。立法会议事规则从来没有所谓“拉布”权,反对派现时通过冗长发言、不断提出修订、点人数等进行“拉布”,是钻制度的空子,而现时议事规则又没有“剪布”机制规管“拉布”,这也是香港与和国外议会的最大差别。

在美国,藉冗长辩论“拉布”是合法的议事方式,议员为“拉布”可以在会议厅上朗读《圣经》、《美国宪法》、《美国独立宣言》、《人权宣言》,但同时,美国参议院议事规则亦已作出修订,列明获得五分之三的压倒性多数支持就可强制终结辩论。在英国,议员可提出动议实时终止辩论,动议获不少于100名议员同意便可通过。在法国,只要获国会同意后,政府可把所有修订议案组合成一个议案让国会一次过投票表决。这些西方国家都有因应议会“拉布”而设立“剪布”机制。但现时香港却有“拉布”而没有“剪布”,主席只能引用议事规则92条赋予的“酌情权”进行剪布,每次都例必引起争议,导致近年立法会乱象不断。

必须指出的是,现时建制派议员提出的修订,在程度上实属温和,例如并没有设立多数议员同意便可实时停止辩论的机制,议员还是有充足的空间发言、监察政府以至批评政府,只不过他们不能再通过大量无聊的修正案拖延时间。这次修订赋予立法会主席更大的权力维护会议正常进行,也令反对派议员以缺席来制造流会难度更大。综合而言,这次修订目的不在于禁绝“拉布”,也没有打压议员发言权之意,而是为了防止无止境的“拉布”、减低流会风险。这样的修订远较其他西方国家的“剪布”机制宽松,一些人将修订称为“阉割”立法会监察功能,显然是言过其实,也是有意误导。

手段尽出阻挠修订 反对派漠视民意焉能不败

然而,面对这样一个合理的修订,反对派却采取激烈对抗手段阻挠,各种手段尽出,包括:一、冲击主席台,企图令会议腰斩,令会议难以进行。但建制派亦没有让他们得逞,祭出特权法,表明继续冲击主席台,将报警处理,令反对派不敢造次。

二、煽动市民在立法会门外扎营,发动所谓“包围立法会”行动,藉此向建制派议员施加压力,更不排除采取冲击手段破坏会议。结果警方第一晚就进行清场,果断执法发挥了强大的阻吓力。更重要的是,所谓“包围”行动根本乏人问津,现场只得百多人,当中不少更是前来采访的传媒人士,说明反对派阻挠修订不得民心。

三、反对派议员在议会内破坏捣乱,拖延会议。邵家臻在发言结束后,突然打开手中的防狼器,发出“哔哔声”警报骚扰议会,及后保安阻止,邵家臻随即将该防狼器交给许智峯,之后又交给陈志全,令议事厅犹如马戏班。及后毛孟静为阻止保安干预,继而发生推撞,她竟然指被保安弄至躺在地上,报称受伤,令会议受阻。种种幼稚行为,目的都是为了“搞局”。

可惜的是,反对派尽管无所不用其极,采取下三流的手段企图拖延修订,但最终明显错估了民意、误判了民情。在这场议事规则攻防战中,建制派具备了天时、地利、人和,修订得到大多数民意支持,立法会主席作出配合,建制派亦众志成城。而且,议事规则攻防战的战场不单在议会,更在社会民心。反对派“拉布”失败,根源是不得人心,动员无力、发言无回响、市民不理会,反对派愈“拉布”,只会更加突显其强词夺理,漠视民意。这样的民意形势,反对派又焉能不败。

议事规则一役,反映的是民意民情,更说明修订符合社会利益。经此一役,反对派要再肆无忌惮的“拉布”、制造流会,将会更加困难,反对派的发言权不会受到阻碍,但却不能随意瘫痪议会,立法会也可望逐步重回正轨。或者,这是香港立法会由“乱”入“治”的一个转折点。

现时立法会的议事规则主要是沿用港英时期的版本,而港英时期立法局的议事规则是继承英国而来。图为立法会大楼

现时立法会的议事规则主要是沿用港英时期的版本,而港英时期立法局的议事规则是继承英国而来。图为立法会大楼

(作者系香港文化协进智库高级副总裁)

(原文发表于《紫荆论坛》2018年1~2月号)

责任编辑:刘恺