中英联合声明、宪法与基本法的关系

来源: 明报  作者: 邵善波
中英联合声明、宪法与基本法的关系

[导读]外交部发言人陆慷在去年6月30日主持例行记者会回应提问时指出:“中英联合声明作为一个历史文件,不具有任何现实意义,对中国中央政府对香港特区的管理也不具备任何约束力。”

名誉资深大律师和大律师,以及分别兼任大律师公会宪法及人权事务专业委员会副主席和主席的陈文敏教授与布颖琪女士,日前在《南华早报》撰文称(注),近些年来内地官员谈及一国两制时总是倾向忽略或避免提及《中英联合声明》,好像它根本不存或完全不相关。陈文敏教授在《明报》早前发表的一篇文章也表达了同样的意见。

事实上不仅如此!外交部发言人陆慷在去年6月30日主持例行记者会回应提问时指出:“中英联合声明作为一个历史文件,不具有任何现实意义,对中国中央政府对香港特区的管理也不具备任何约束力。”对中央官员的这种态度,一点也不应感到诧异。

孰对孰错?1984年中英联合声明签署时,很多人感到意外它是一份「声明」,而非「协议」。所用字眼不同的重要性,在当时被忽略掉了,至今天亦如是。

邵善波:在中国管制下香港得以获得特殊待遇,来源和根基都不是中英联合声明,而是国家宪法和基本法。图为1984年12月19日英国首相戴卓尔夫人(前座左)与中国总理赵紫阳(前座右)签署《中英联合声明》。(资料图片)

中国对港政策 非中英协定产物

中英联合声明的内容其实相对简单,主要有4点实质的规定,即:英国将交回香港、中国将收回香港、中国宣布在收回香港后对香港的一系列政策,这3点是中英双方的各自表述,与对方无关;只有第四点是双方要共同执行的,即成立联合联络小组处理移交事宜。这就是这份文件被称为「声明」而非「协议」的深层原因。

从这份文件的性质可以很清楚看到,1997年中国对香港回归后的政策不是中英双方协定的产物,而完全是中方自己的决定,是中方自己执行的事务,落实这些政策也完全是中国的内政。中英谈判只是一个途径、一个机会,让英国可以了解、澄清中方对收回香港后处理香港的政策,及对此提出意见,「如果英国决定交回香港的话」。

联合声明不再具现实意义

中英联合声明当然是存在的,但它确实也不再具有现实意义,因为中英双方就联合声明要履行的责任已经全部完成:香港被交还给中国,中国对香港恢复行使主权,并且落实她宣布的对港14点政策(即中英联合声明附件一)。所以,这份文件已是一份历史文件。

这份文件,并没有赋予英方任何事后的权力与责任。中方对港政策是中国的内部事务,中英联合声明并无赋权英国监督或参与中方对港政策的落实。如果英国认为中国违反了她的14点政策承诺,她可以提出外交交涉。但到目前为止,英国并无这样做,因为中国一直谨守诺言。这里顺便澄清,香港要引入普选并非是中英联合声明内14点对港政策之中,这只是《基本法》的规定。

在中国管治下香港得以获得特殊待遇,来源和根基都不是中英联合声明,而是国家宪法和基本法。2014年国务院公布的《「一国两制」在香港特别行政区的实践》白皮书,第一次讲清楚这点。认为基本法或中国对香港的政策是来自中英联合声明,是一个严重的错误;以此理据认为英国有权、有责介入香港的事务,更是错上加错。

国家的宪法是否适用于香港?或更准确一点,是否只有宪法第31条适用于香港(这条规定国家得设立特别行政区,并以法律规定特别行政区实行的制度)?是近期受到关注的问题。白皮书公布前,很多人对此问题感到迷惑,这不仅是那些被认为在香港是宪法专家的法学教授和大律师,还包括北京的一些官员。不少人以为在一国两制下,国家宪法在香港不适用、无效。

国家机构部委也是香港的机构部委

香港作为国家的一部分,国家宪法当然不是只有第31条才适用于香港。现实令到如陈文敏教授也得承认国家宪法在香港也是有效的,如有关国家体制的规定。全国人大、国务院及各部委,也是香港的全国人大、国务院及各部委,分别只是他们执行他们的职权时也得按基本法办。

国家宪法中有关国家制度和机构的所有条款都应适用于香港,这一点不应有争议;但在一国两制下,国家宪法部分不适用于香港也是事实。但哪些适用、哪些不适用,又如何界定呢?

其实基本法对这问题规定得非常详细:第11条规定「根据中华人民共和国宪法第31条,香港特别行政区的制度和政策,包括社会、经济制度,有关保障居民的基本权利和自由的制度,行政管理、立法和司法方面的制度,以及有关政策,均以本法的规定为依据」。因此,对这问题的正确理解应该是,除了基本法第11条规定的以外,宪法的其他内容应该都适用于香港。那全国人大常委会的决议又如何呢?

全国人大及常委会有3项权力可用于基本法和香港:人大常委会可以解释基本法,进一步明确其含义;人大可以修改基本法,改变条文;人大常委会还可以通过一些决议,实际上是补充了基本法,而不是直接改变法律条文,也可以是不涉及基本法的条文。

基本法明确了人大的释法权,也规定了修改基本法的程序,而人大常委会对香港事务作出决议的权力,并没有在基本法内写明。但这是否就意味着人大常委会决议的法律地位受质疑?在香港就无效?

全国人大在中国的地位,如同英国国会在英国的地位,是至高无上的。它对香港的决定是所有人都要遵守的。宪法第31条没有限制全国人大的这项权力,除非它的决定违反基本法或其他法律。全国人大常委会对「一地两检」的决定,确认了香港和广东之间的合作安排协议符合一国两制政策和基本法,这是对香港有约束力的决定。与英国国会作出对英国事务的决议,对英国有绝对的约束力的做法,并无二致。

起草基本法时,身为咨询委员的张健利资深大律师提出一个「四角原则」,即1997年回归后香港的宪制及法律框架,应只有基本法,超越这法律本本的边界的不能介入;国家宪法、人大常委会的解释和决定,在香港全部都是越权、无效。

这设想当然是一厢情愿、异想天开,并没有任何宪制和法律基础。然而不幸的是,这仍然是现时不少香港法律界人士的心态。他们一贯且一厢情愿地错误解读「一国两制」、「高度自治」,如继续认为中央权力只限于外交和国防事务。这些错误很容易反驳,例如基本法规定中央要任命特首和主要官员、可向特区政府发出行政指令,或备案审查特区立法机关通过的法律等等,这些权责就明确不属外交和国防的范畴。但这些事实,不妨碍这些人仍不断散播这些错误的说法。

对一国和两制都要予恰当尊重

基本法不是香港至高无上的,全国人大及国家宪法才是。国家宪法与基本法,一起构成了香港特区的宪制框架。中英联合声明在香港特别行政区的宪制架构中,并无任何角色。

经过回归20多年的实践,在面对社会的不断转变及落实一国两制过程中出现的种种问题时,我们需要深化对一国两制的理解,对「一国」和「两制」都要给予恰当的尊重,而不能仅仅尊重香港这「一制」。过于简单、含政治动机、一厢情愿地扭曲对基本法理解,对香港无益处。

注:"How China's constitution ensured that the Basic Law remains pre-eminent in Hong Kong," 6 Aug. 2018(bit.ly/2MdgwNn)

(作者是新范式基金会总裁)

责任编辑:庄 蕾