谭惠珠:确保“一国两制”行稳致远的定海神针

来源: 紫荆网  作者: 谭惠珠
 谭惠珠:确保“一国两制”行稳致远的定海神针

[导读]1990年4月4日,在经过近五年时间起草后,《中华人民共和国香港特别行政区基本法》由第七届全国人民代表大会第三次会议审议通过。基本法是国家将“一国两制”方针制度化、法律化的一份伟大的杰作。

香港基本法的起草充分尊重香港的历史与现实,确保香港顺利回归祖国

香港基本法的起草充分尊重香港的历史与现实,确保香港顺利回归祖国

文|全国人大常委会香港基本法委员会副主任      谭惠珠

1990年4月4日,在经过近五年时间起草后,《中华人民共和国香港特别行政区基本法》由第七届全国人民代表大会第三次会议审议通过。基本法是国家将“一国两制”方针制度化、法律化的一份伟大的杰作。邓小平先生曾经这样评价基本法:“世界历史上还没有这样一个法,这是一个新的事物”,“我们的‘一国两制’能不能真正成功,要体现在香港特别行政区基本法里面”。香港回归祖国后实施基本法、贯彻落实“一国两制”方针23年来,无疑取得了巨大的、举世瞩目的成功,当然其中也有当年没有预料到的一些新情况新问题,对“一国两制”实践带来了新挑战。无论是在基本法起草过程和过渡期,还是在香港回归祖国怀抱后“一国两制”正式实践,我们都看到,基本法称得上是确保香港平稳过渡、顺利回归,确保“一国两制”在香港的贯彻实施不变形不走样,确保“一国两制”方针行稳致远的“定海神针”。在基本法进入“而立之年”的时候,回顾基本法起草和“一国两制”实践的历史,展望“一国两制”的未来,对我们全面准确贯彻“一国两制”,全面贯彻基本法有特别的意义。

基本法起草充分尊重香港历史和现实,确保香港顺利回归祖国

我国宪法第31条规定,国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。虽然基本法是我国的全国性法律,需要由全国人大审议通过,但基本法为了落实“一国两制”方针,充分尊重了香港的历史和现实,最大程度凝聚了包括广大香港同胞在内的全体中国人民的共同意志。基本法在提交全国人大审议前的起草工作在我国立法史上是史无前例的。

1985年4月,全国人大设立香港基本法起草委员会,由来自内地和香港各方面的人士组成,其中香港委员占了三分之一的名额;为了广泛征集民意,在香港成立了基本法咨询委员会,包括更广泛的社会各界人士甚至外籍人士,是“香港有史以来最具规模和代表性的咨询组织”。在基本法起草过程中,草案全文曾经两次向香港和全国征询意见,并根据意见修改完善,形象地说是做到了“两下两上”。最后对基本法草案的所有条文、附件和相关文件,起草委员会采取全体委员不记名方式逐条逐件表决,须三分之二多数同意通过才能提交给全国人大审议。基本法的起草工作长达四年零八个月,很多条文都是一字一句去推敲、讨论、甚至经过很多个回合才最后定稿。可以说,基本法兼顾各方利益,凝聚广泛共识,充分体现“一国两制”原则精神。

1990年4月4日,全国人大审议通过了基本法,香港回归祖国的准备工作进入下半场。中方本着维护香港在过渡期繁荣稳定的立场,积极与英方通力合作,希望能够共同妥善处理好香港回归的各项事务。但是彼时世界风云变幻,英方对华政策起了变化,扭转之前在香港问题上与中方磋商合作的态度。1992年,最后一任港督彭定康甫一就任就展开违反《中英联合声明》、违反基本法、违反中英两国外长达成的谅解和协议的“政改方案”。中方在积极沟通未果的情况下,不得已宣布在香港政制问题上要根据基本法有关规定“另起炉灶”,为实现顺利交接,设立预委会、筹委会及临时立法会,完成恢复行使主权的各项准备工作。

这其中,根据基本法和全国人大的有关规定,筹委会组建了香港特区第一届政府推选委员会,由推选委员会选举香港特区第一任行政长官。筹委会还设立了香港特区临时立法会,由临时立法会通过一系列有关保障香港平稳过渡和特区有效运作的法律,令回归能够做到“无缝衔接”。为了厘清香港居民的国籍问题,筹委会根据国籍法和基本法的有关规定提出意见,供全国人大常委会参考并作出相应的解释。筹委会还就香港原有法律中是否与基本法相抵触问题,向全国人大常委会提出建议,由全国人大常委会在1997年2月23日作出《关于根据<中华人民共和国香港特别行政区基本法>第一百六十条处理香港原有法律的决定》,除极少数与基本法相抵触的原有法律不采用为特区法律外,大部分香港原有法律得以保留。

基本法将“一国两制”方针用法律的形式固定下来,并保证五十年不变。在起草基本法的过程中,香港同胞的意见得以充分考虑并被积极地纳入到最终条文里,尊重香港独特的历史和现实。基本法在通过后实施前的过渡期,也为确保国家顺利恢复对香港行使主权、香港平稳过渡指明了方向。

回归后基本法顺利成功实施,巩固香港作为亚洲国际城市的地位

1997年7月1日香港顺利回归祖国,基本法正式实施,“一国两制”为香港打开了新篇章。回归23年来,基本法在香港成功贯彻实施,经历了实践的充分检验,展现出强大的生命力。中央始终坚持“一国两制”、“港人治港”、高度自治方针,严格依照宪法和基本法行使对香港特区的全面管治权,确保香港特区享有高度自治权。

香港特区依据基本法,保持原有资本主义制度和生活方式,五十年不变,依法实行高度自治。香港特区享有极为广泛的行政管理权,涵盖经济、教育、科学、文化、体育、宗教、社会服务、社会治安、出入境管理等领域,以及在中央授权下,处理有关的对外事务。这其中财经方面的权力尤其重要,包括特区有自己的独立关税制度,特区税收不用上缴中央,有自己的独立的货币制度,港币可自由兑换。香港特区享有极为广泛的立法权,原有法律,包括普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法,除同基本法相抵触或经特区立法机关作出修改外,都予以保留。特区成立后,设立终审法院行使终审权,除此以外,原在香港实行的司法体制予以保留,原在香港实施的普通法及相关的司法原则和制度,包括独立审判原则、遵循先例原则、陪审制度原则等延续实行。

这些范围极为广泛的高度自治权,尤其是法治和单独的财经制度,为香港发展经济创造了有利条件,使香港成为国际贸易中心、物流中心、金融中心。回归后,香港的法治指数全球排名从回归前60多位大幅跃升到第十六位,连续多年被众多国际机构评选为全球最自由经济体和最具竞争力的地区之一,营商环境排名位于全球前列,这些都是实实在在地证明了基本法为香港繁荣稳定带来的“制度红利”。

回归后,基本法确保香港居民享有广泛的权利和自由,不仅与回归前相比丝毫没有退步,反而在各方面,尤其是民主权利方面有大幅进步。2012年立法会选举,全香港合资格选民只要并未登记为功能界别选民,都有权利在区议会(第二)界别中投票选举该界别的立法会议员,相当于全香港的选民“一人两票”选出立法会议员,组成立法机关。2014年8月31日,全国人大常委会依据基本法,根据香港实际情况,决定2017年行政长官可以通过普选产生,待行政长官普选产生后,立法会全体议员可以通过普选产生,为香港政治体制的民主进程作出重大的推进。

事实证明,“一国两制”是解决历史遗留的香港问题的最佳方案,是香港保持长期繁荣稳定的最佳制度。中共十九大报告将“坚持‘一国两制’和推进祖国统一”规定为构成新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略的其中一条,为新时代中国特色社会主义下,如何坚持和发展“一国两制”提出了总体要求。去年十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,把“坚持‘一国两制’,保持香港、澳门长期繁荣稳定,促进祖国和平统一”作为我国国家制度和国家治理体系所具有的13个显著优势之一。这些都充分表明了“一国两制”在我国国家制度和国家治理体系中的特殊重要地位,显示了基本法作为“一国两制”方针法律化、规范化、制度化集中体现的强大的生命力。而正是依靠基本法用法律形式将“一国两制”方针固定下来,香港凭借“一国两制”的优势在亚洲区域脱颖而出,成为亚洲的国际城市,回归后香港这颗“东方明珠”不仅未有蒙尘,反而更添靓丽色彩。

全面贯彻落实基本法,确保一国两制行稳致远

“一国两制”是在国际上没有先例可循的前提下,中国共产党和国家做出的一项前无古人的开创性事业。基本法通过30年来,尤其是实施23年来,“一国两制”和基本法在香港特区实践的鲜活经验丰富了我们的认识,也为未来全面贯彻落实基本法,确保“一国两制”行稳致远提出了明确的要求。我认为,从香港角度来看,要做到以下四点。

全面准确认识一国两制”“港人治港高度自治方针。牢固树立“一国”是“两制”前提和基础的认识,绝不容忍挑战“一国两制”底线的行为,要认识到“一国”是实行“两制”的前提和基础,“两制”从属和派生于“一国”并统一于“一国”之内的基本逻辑。基本法在序言和第一条清楚明确规定“香港自古以来就是中国的领土”,“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分”,牢固树立“一国”观念是基本法实施的核心要求。

习近平主席曾经强调指出:“任何危害国家主权安全、挑战中央权力和香港特别行政区基本法权威、利用香港对内地进行渗透破坏的活动,都是对底线的触碰,都是绝不能允许的。”近些年来出现的一些事件,包括“港独”组织“香港民族党”成立和运作;鼓吹“自治”、“独立”的本土激进主义分子参选立法会和区议会;立法会议员在宣誓时公然反对“一国两制”、主张“港独”;外国组织和个人在港公然支持“港独”活动,等等。这些都属于严重挑战“一国两制”底线的行为,不容姑息。

去年中共十九届四中全会《决定》指出,要建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制,支持特别行政区强化执法力量。在特别行政区建立健全维护国家安全的法律制度,完善相关执行机制,是基本法规定的香港特区必须要负的宪制责任,也有实际需要。基本法将制订维护国家安全的法律的权力授予了特区自行执行,是充分考虑历史与现实的需要,是对香港特区的充分信任。但是,香港回归23年来仍未完成基本法第二十三条立法,也未设立相应的执行机构,对一些危害国家安全的行为无法律依据处理,这种情况既不符合基本法的要求,也令香港自外于国家安全的防护网,是维护国家安全方面的一个漏洞。近几年来,“港独”等本土激进分离势力的活动不断加剧,外部势力对香港事务的介入越发频繁、日渐露骨,都与香港目前缺乏维护国家安全的法律制度和有效执法机制有关。特区政府应该尽快完成二十三条立法和设立相关执法机制,填补香港在维护国家安全上的这一漏洞。

维护宪法和基本法共同构成的香港特区宪制基础。宪法和基本法共同构成香港特区的宪制基础,在特别行政区整个法律体系中居于最高地位,确立了特别行政区新的宪制秩序。宪法和基本法是“一国两制”方针的法律化,是香港特区一切制度的来源,是特区享有行使高度自治权的原点,特区的一切行政、立法、司法行为都必须符合宪法和基本法,以宪法和基本法的规定作为最高准则。回归以来,特区行政长官要向中央政府负责,立法会制定的法律要报全国人大常委会备案,全国人大常委会对基本法作出的解释以及作出的有关决定,特区的行政、立法和司法机关都必须遵守,这些都表明中央对于特区的行政、立法、司法机关依照宪法和基本法执行高度自治权有监督和纠正的权力,是为了维护宪法和基本法作为特区宪制基础的至上地位。

除了公权力机关,香港特区的一切组织和个人,也要遵守宪法和基本法的规定,不做违反宪法和基本法的行为。有组织或个人主张“港独”“自治”,他们应当受到禁止;立法会议员宣誓时鼓吹“港独”,违反“一国两制”的做法应当受到制裁;宣扬“独立”“自决”的候选人应当被禁止参选立法会和区议会,这些都是严格依照宪法和基本法,对违反宪法和基本法的行为作出的惩治措施,是为了更好地维护宪法和基本法的尊严与权威。

强化特区的宪法和基本法教育、国情历史文化教育。香港回归祖国怀抱是一个历史大转折,回归前港人缺少主体性,缺乏国民意识、民族认同;回归后,香港的宪制制度与秩序,政府机构,港人的身份,社会舆论和社会价值观,都发生了转变。因为香港长期缺乏国民教育,我们看到去年爆发的修例风波中,有不少暴徒涂污破坏国徽国旗;近些年来,在奏唱国歌的场合,也有不少人不肃立,反而背向国旗、嘘国歌。在不少游行示威场合,我们也能看到一些示威者堂而皇之举着其他国家的旗帜,甚至呼吁这些国家介入香港事务。这些做法无一例外表现出有些人对国情、历史的无知,对国家、民族的亵渎。特区政府和社会民间力量应该不断完善宪法和基本法教育、国情教育、中国历史和中华文化教育,尤其是针对青少年和香港特区的公职人员,增强他们的国家意识和民族认同。

主动融入国家发展大局,共享祖国繁荣富强伟大荣光。2018年在纪念国家改革开放四十周年之际,习近平主席接见了港澳各界代表团。习主席的重要讲话充分肯定了在国家改革开放进程中,港澳所处的地位是独特的,港澳同胞所作出的贡献是重大的,所发挥的作用是不可替代的。国家改革开放的历程就是香港同内地优势互补、一起发展的历程,是港人和祖国人民同心协力、一起打拼的历程,香港与内地早就你中有我、我中有你,无法分割,“一国两制”是尊重香港历史与现实的情况下,保障香港与内地协同发展,保障香港充分发挥制度优势的最佳设计,“两制”决不是区隔香港与内地的制度安排。

香港的经济社会发展正面临着一些深层次问题,遇到了一些困难,例如房屋土地供应短缺,贫富差距悬殊,社会阶层流动性减弱,尤其是青年人的上流受到影响。在一些别有用心的政治势力蛊惑和刻意误导下,不少普通市民将这些原因归咎于内地经济高速发展对香港的“侵入”和“挤压”,唯一的出路就是与内地断绝往来。这是近些年来特别是以不少青年人为主体的,主张本土激进主义并参与违法行动在经济方面的原因。

但是,香港本身的经济结构并不足以解决这些影响经济长远发展、民生社会稳定的深层次问题。香港要更加积极主动融入国家发展大局,搭上内地高速发展的快车,为自身发展拓展新空间,增添新动力,破解经济民生难题。粤港澳大湾区建设就是希望通过制度机制创新,率先实现要素便捷流动,进一步完善香港、澳门与内地优势互补、协同发展;“一带一路”建设是香港在国家高水平对外开放中可以利用的另一个重大机遇,应该充分发挥香港联系海外,尤其是东南亚国家的优势,做好“超级中介人”;中央也在不断完善、便利香港居民在内地学习、创业、就业、生活等方方面面的政策措施。融入国家发展大局,香港就会面对更广阔的天地,有更大的作为。

“一国两制”是一项创造性突破,开创了国际上通过和平方式解决历史遗留的领土问题的先例。随着香港顺利回归祖国,基本法正式实施,香港维持了繁荣稳定并能更进一步拓展前行,充分说明了“一国两制”和基本法行之有效。“一国两制”是个新事物,不敢说后无来者,但肯定前无古人,因此在实践中遇到一些困难、挫折、停滞,甚至倒退,都是正常不过的,而这也从另一个侧面说明了,“一国两制”具有高度灵活的制度弹性。只要我们坚定信心,全面准确贯彻“一国两制”方针,发挥基本法的“定海神针”作用,一定能确保“一国两制”实践行稳致远,也一定能维护好国家主权、安全、发展利益,和香港长期繁荣稳定。

国家统一、民族复兴,是海内外中华儿女的共同理想和历史使命,今天的国家发生了翻天覆地的变化,经济实力已经跃居世界第二位,综合国力大幅提升,国际地位空前提高,我们国家的制度优势、道路优势也在不断得以体现。事实胜于雄辩,我们的祖国比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标,比历史上任何时期都更有信心、更有能力实现中华民族的伟大复兴。在“一国两制”方针的“制度红利”下,在基本法的法律保障下,广大香港同胞应该紧紧抓住国家前所未有的发展机遇,奋发进取,与内地同胞以及海内外所有中华儿女一道,共同为国家与香港的发展、为中华民族伟大复兴贡献自己的力量。

﹙作者系前香港基本法起草委员会委员﹚

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责任编辑:赵珊