李晓兵:创造性实践是香港基本法生命力之源

来源: 紫荆网  作者: 李晓兵
李晓兵:创造性实践是香港基本法生命力之源

[导读]今天是4月4日,香港特别行政区基本法制定通过30周年纪念日,香港特别行政区基本法的制定及其实施几乎贯穿了中国改革开放整个的历史进程,并成为当代中国发展进程中浓墨重彩的一笔。

原标题:【李晓兵】创造性实践是香港基本法生命力之源

文/李晓兵

今天是4月4日,香港特别行政区基本法制定通过30周年纪念日,在这样的一个特殊的历史时刻,回首过去香港特别行政区基本法的制定和实施的过程,我们可以发现,香港特别行政区基本法的制定及其实施几乎贯穿了中国改革开放整个的历史进程,并成为当代中国发展进程中浓墨重彩的一笔。

在某种意义上,新中国在建国以来从来就没有任何一部法律能够像香港特别行政区基本法一样,在制定的过程中和它诞生之日起,以及在生效实施的过程中,引发国际社会和国内上上下下的高度关注,而且不断的引发诸多重大的争议,以至于围绕很多问题而展开的热烈讨论到今天也没有完全尘埃落定并依然在进行之中。尽管香港特区的一些深层次社会矛盾和冲突在基本法实施过程中并未完全得到妥善的解决,甚至在此过程中因为一些激进政治力量的抗争冲击了既有的基本共识而导致社会撕裂的效应。但是,这些丝毫都不影响《香港特别行政区基本法》的重要地位和价值,这部为香港特别行政区成立奠基并承载了重大历史使命的法律文件注定要写入中国的历史史册,并成为人类在历史转折时刻探索和平发展道路的缩影。

1979年1月1日,全国人大常委会发表《告台湾同胞书》,郑重宣告中国政府和平解决台湾问题的大政方针。在之后我国现行宪法的起草过程中,设立特别行政区被作为重要的制度设计写入了宪法修改草案,彭真在1982年11月26日第五届全国人民代表大会第五次会议上作关于中华人民共和国宪法修改草案的报告中指出,「在维护国家的主权、统一和领土完整的原则方面,我们是决不含糊的。同时,在具体政策、措施方面,我们又有很大的灵活性,充分照顾台湾地方的现实情况和台湾人民以及各方面人士的意愿。这是我们处理这类问题的基本立场。」其中特别将宪法修改草案《序言》关于台湾问题的规定和宪法修改草案第三十一条关于国家在必要时得设立特别行政区的规定结合在一起进行说明。

从国家发展的整体战略部署来看,实现国家的统一和推进现代化建设、维护世界和平与促进共同发展,共同构成当代全体中国人民面临并致力于实现的三大重要历史任务。而从当代中国发展的基本节奏和历史进程来看,「一国两制」伟大构想的提出及其实践成为了关键的一环,既可以为解决历史遗留的港澳问题和台湾问题实现国家完全统一的目标开辟道路,也可以为推进现代化建设、维护世界和平与促进共同发展提供重要的战略支撑。然而,由于各种因素,针对台湾问题的解决而提出来的「一国两制」构想被创造性地首先运用于解决香港问题。

1985年4月10日,第六届全国人大第三次会议在通过关于批准《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》的决定,批准中英关于香港问题的联合声明和三个附件的同时,还通过了关于成立中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会的决定,决定成立一个由包括香港同胞在内的各方面人士和专家组成的委员会,负责香港特别行政区基本法的起草工作。香港特别行政区基本法起草委员会向全国人民代表大会负责,在全国人民代表大会闭会期间,向全国人民代表大会常务委员会负责。

1985年6月18日,第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过香港特别行政区基本法起草委员会名单,包括有关部门负责人、各界知名人士、法律界人士、香港各方面的知名人士59名,以求既能够照顾到香港社会各个方面、各个阶层和广泛的代表性,也能够更好地反映香港各界同胞的意见、要求和愿望,使起草的香港特别行政区基本法能够更加符合香港的实际情况。在基本法起草委员会第一次全体会议期间,邓小平亲自会见了出席这次会议的全体委员,他对这次会议的召开表示祝贺,希望大家好好工作,按时完成基本法的起草。

从1985年7月1日,香港特别行政区基本法起草委员会举行第一次会议,到1990年2月17日,基本法起草委员会第九次会议表决通过《香港特别行政区基本法(草案)》,评选出香港特别行政区区旗和区徽图案(草案),并决定提交全国人大常委会审议,圆满完成起草任务,一共历时四年零八个月的时间。基本法起草委员会在工作之初还作出决定委托起草委员会全体香港委员在香港发起成立一个具有广泛代表性的基本法咨询委员会,由180位各界人士组成,广泛收集反映香港社会各界的意见和建议,接受基本法起草委员会的咨询,作为香港各界人士与基本法起草委员会联系沟通的桥梁。基本法起草委员会在第二次全体会议上还决定专门成立五个专题小组,分别负责中央与特别行政区关系专题、政治体制专题、居民的基本权利和义务专题、经济专题以及教育科学文化体育宗教专题,对基本法各个章节条文的起草展开研究、讨论和修改。

1987年4月16日,基本法起草委员会第四次会议期间,鉴于基本法起草过程中不断遇到各种难题和激烈的争论,邓小平第二次接见起草委员会全体委员为基本法起草确定原则和指明方向,并对一些重要问题作出指导,他特别指出:「‘一国两制’能不能够真正成功,要体现在香港特别行政区基本法里。这个基本法还要为澳门、台湾作出一个范例。所以这个基本法很重要。世界上还没有这样一个法,这是一个新的事物。香港在1997年回到祖国以后,50年政策不变,包括我们的基本法,至少要管50年。”“香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套。」「切不要以为香港的事情全由香港人来管,中央一点都不管。这种想法不实际。总有一些事情没有中央出头,你们是难以解决的。中央的政策是不损害香港的利益,也希望香港不会出现损害国家利益和香港利益的事情。」「基本法是个重要的文件,要非常认真地从实际出发来制定。我希望这是一个很好的法律,真正体现‘一国两制’的构想,使它能够行得通,能够成功。」

在香港基本法起草过程中,基本法咨询委员会曾多次邀请基本法起草委员会内地委员访问香港,直接听取香港社会各界人士的意见。基本法起草委员会在1988年4月公布《基本法(草案)征求意见稿》,全国人大常委会在1989年2月公布《香港特别行政区基本法(草案)》,先后两次在香港和内地广泛征求意见,鼓励香港和内地社会各界人士积极踊跃参与讨论,让香港基本法起草过程充分体现包括香港同胞在内的全体中国人民的共同意志,凝聚广大中华儿女的集体智慧和政治共识。

1990年2月17日,在《香港特别行政区基本法〈草案〉》获得基本法起草委员会第九次全体会议通过之后,邓小平第三次次接见基本法起草委员会全体委员并即席发表了热情洋溢的讲话,对基本法起草过程的创造性实践给予高度的肯定:「你们经过将近五年的辛勤劳动,写出了一部具有历史意义和国际意义的法律著作,说他具有历史意义,不只对第三世界,而且对全人类都具有长远的意义。这是一个具有创造性的杰作。我对你们的劳动表示感谢!对你们的文件的形成表示祝贺。」

1990年4月4日,第七届全国人民代表大会第三次会议表决通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》,这部基本法作为国家的基本法律和宪法性法律,同时也是香港特别行政区重要的宪制性法律文件,是根据中华人民共和国宪法的规定而制定,其内容还包括附件一:《香港特别行政区行政长官的产生办法》,附件二:《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》,附件三:《在香港特别行政区实施的全国性法律》,以及香港特别行政区区旗、区徽图案。香港特别行政区基本法由国家主席令予以公布,并于1997年7月1日中华人民共和国政府恢复对香港行使主权后生效实施。

今天重新审视香港特别行政区基本法的制定和实施过程,我们可以更加清晰而深刻地理解和认识这部凝聚了中国人民伟大探索精神和创造性实践法律的重要意义和价值。这部为中国第一个特别行政区的成立和治理而专门制定的基本法,既是为了实现国家统一目标,解决历史遗留问题,洗刷中华民族历史耻辱,宣示国家主权和民族尊严,同时也是通过制定实施这样一部寄托了全体中国人民深切期待的重要法律以开放的姿态走向世界、拥抱未来。它一方面承载了我们对于实现国家统一目标的高度期待和信心,要实现垂范澳门、经略台湾的战略设计,还同时也承载了实现国家和社会全面发展和现代化目标的重要使命,其制定过程是让国际社会了解中国的一个重要途径,同时也是中国深入全面认识外部世界并尝试积极融入全球化进程的重大举措。

事实上,1990年4月4日,第七届全国人民代表大会第三次会议在通过《香港特别行政区基本法》的同时,还通过了《关于<中华人民共和国香港特别行政区基本法>的决定》、《关于设立香港特别行政区的决定》、《关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》以及《关于批准香港特别行政区基本法起草委员会关于设立全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会的建议的决定》。这些法律文件的制定通过标志着香港的回归进入了一个关键的历史转折时期,也为香港顺利度过“后过渡期”并实现香港政权的交接提供了法律准备。在之后中英交涉过程中,不论是「政改方案」与基本法的衔接问题,还是《香港人权法案条例》的制定与实施以及其中出现凌驾地位的条款抵触基本法,等等,诸如此类的问题出现既对基本法权威构成挑战,也考验着我们实施基本法的智慧,而这些难题的解决实际上和制定基本法的过程一样,同样需要通过创造性的实践来妥善应对。

1997年3月10日,钱其琛以香港特别行政区筹备委员会主任委员的身份在第八届全国人民代表大会第五次会议上所作的报告中指出,根据1990年4月4日第七届全国人大第三次会议通过的《关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》,1995年12月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会组成人员名单,共计150名,其中香港委员94名,内地委员56名。筹委会1996年1月26日正式成立,按照《香港特别行政区基本法》和全国人大及其常委会的有关决定,就筹备成立香港特别行政区的有关事宜紧张而有序地开展工作。在筹委会全体委员的共同努力下,完成了组建香港特别行政区第一届政府推选委员会、选举产生香港特别行政区第一任行政长官人选和临时立法会议员以及就香港原有法律提出处理意见等重大任务。对于与香港政权交接和平稳过渡有关的重大经济问题、庆祝香港回归的有关活动安排等,筹委会研究并提出了一系列的建议和意见。筹委会所进行的筹备成立香港特别行政区的各项工作,是落实「一国两制」的方针,为「港人治港」、高度自治创造条件,打好基础。报告还特别提到,处理香港原有法律时遇到的一个重要问题,即如何处理1991年6月,英方不顾我方反对,未经双方磋商同意单方面制定的《香港人权法案条例》。根据基本法和全国人大关于基本法的决定,只有基本法才能具有凌驾于香港其他法律以上的地位。而《香港人权法案条例》包含有该法具有凌驾地位的条款,是抵触基本法的。不仅如此,港英根据该条例的凌驾地位,单方面对香港原有法律作出大面积、大幅度的修改。英方的这种行为,违反了中英联合声明及基本法中关于「现行的法律基本不变」的规定。筹委会建议,《香港人权法案条例》仍可采用为香港特别行政区的法律,但其中涉及其凌驾地位的条款应予以删除。极少数的条例,由于人权法案的凌驾条款而作出了重大修改,对这些重大修改,筹委会也建议不采用为香港特别行政区的法律。根据以上情况,筹委会提出了《关于处理香港原有法律问题的建议》,提请全国人大常委会审议。1997年2月23日,第八届全国人大常委会第二十四次会议通过了《关于根据〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百六十条处理香港原有法律的决定》。

在过去二十多年的时间里,随着香港特别行政区正式成立,特别行政区基本法在香港生效实施,「一国两制」伟大构想转化为生动而丰富多彩的实践。一方面,夯实宪法和基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础,为将香港重新纳入国家治理体系提供基本的法律依据,丰富和发展我国宪法规定的单一制国家结构形式。中央政府全面准确贯彻「一国两制」方针,严格依照宪法和基本法的规定对香港特别行政区实施管制,特别行政区依法实行高度自治,充分行使中央授予的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。另一方面,通过创造性的实施基本法,全国人大常委会先后五次解释基本法,并围绕香港特别行政区基本法的实施就全国性法律实施、香港特区政革、口岸设立等诸多重要问题作出决定,为香港特别行政区的繁荣稳定保驾护航,应对和解决香港特别行政区成立之后出现的各种管制难题和宪制危机,推动香港特别行政区实现宪制秩序的重塑。

近些年来,随着「一带一路」建设倡议的提出、逐步落实与全面展开,广深港高铁「一地两检」制度安排通过「三步走」得以落地实施,港珠澳大桥建成并正式通车,《粤港澳大湾区发展规划纲要》的出台和贯彻实施,香港特别行政区「一国两制」实践正在面临着从统一到治理、从区隔到融合、从洗刷民族历史耻辱到实现民族伟大复兴的历史转型,香港特别行政区基本法的实施也面临着更加广阔的空间。在未来的历史发展进程中,不论是深化改革开放、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现祖国完全统一,以及“一带一路”建设和全球治理等重大问题的解决,香港特别行政区都有其独特的地位和不可或缺的角色,都可以大有作为。香港特别行政区要更加积极主动的助力国家全面开放战略的实施,更加积极主动的融入国家发展大局,更加积极主动的参与国家治理实践,更加积极主动的促进国际人文交流。

特别是,今天的世界正在面临百年未有之大变局,今天的中国正在向世界呈现出前所未有之发展姿态。「今日之中国,不仅是中国之中国,而且是亚洲之中国、世界之中国。未来之中国,必将以更加开放的姿态拥抱世界、以更有活力的文明成就贡献世界。」遥想在香港特别行政区基本法酝酿制定之初,中国这艘巨轮刚刚扬帆起航,自身发展的诸多难题挑战和外部世界诸多不确定性横亘在我们面前,而今,三十年河东三十年河西,中国在短短几十年的时间摸索走出了一条自己的现代化发展道路,实现了从站起来、富起来到强起来,从追赶、超越到引领的伟大历史跨越,中华民族正在以持续不断的努力和创造发展自己亦贡献于这个世界。

在刚刚过去的2019年,香港特别行政区刚刚经历过「修例风波」带来的巨大冲击和严重困扰,而今,全球蔓延的新冠状病毒肺炎所带来的世界性的公共卫生危机需要香港特区上上下下全力以赴妥善应对。回首过去的历史,我们可以看到,不论是在制定香港特别行政区基本法的过程中,还是在实施香港特别行政区基本法的过程中,都需要我们以创造性的实践。展望未来,香港特区面临的发展机遇多多,新的挑战亦是多多,我们唯有与时偕行,通过更加富有创造性的实践,才可以不断地回应时代发展的主题,解决香港社会积累的深层次矛盾和问题,完善和发展基本法规定的各项制度,让香港特别行政区基本法这部承载了重要历史使命的法律文件不断地焕发出旺盛而持久的生命力。

(作者为南开大学法学院副教授、台港澳法研究中心执行主任)

责任编辑:刘子恩