张志刚:《基本法》就算是万好 也不是万能

来源:   作者: 张志刚
张志刚:《基本法》就算是万好 也不是万能

[导读]今年是香港《基本法》颁布30周年,而香港基本法在香港实施也有23年,重温基本法的草拟过程和原意,对我们面对未来预计会愈趋严峻的政治局面会有一定帮助。

文|一国两制研究中心总裁、全国政协委员 张志刚

今年是香港《基本法》颁布30周年,而香港基本法在香港实施也有23年,重温基本法的草拟过程和原意,对我们面对未来预计会愈趋严峻的政治局面会有一定帮助。

立法会前主席曾钰成日前表示,基本法已经到了必须修改的时刻,而修改之前也应该在香港进行广泛的咨询和辩论。

像曾钰成这样的意见,过去也有不少人提过,而基本法本身就有修改机制,所以提出修改基本法也不是什么政治不正确的建议。当然,如果中央真的要修改基本法,会否再搞一场大辩论,那是有商榷余地。现届政府刚上任时提出那个土地大辩论是一个非常有参考价值的反面教材,搞一场修改基本法大辩论,热热闹闹是可以肯定,但辩论之后,全无共识则是更为肯定!

目前香港的政治形势陷于一个乱局,相信并无异议。但是否通过修改基本法,就可以由乱入治、安枕无忧?

在基本法颁布30周年的时刻,我们不妨回顾一下,基本法的价值和成就。基本法在1985年开始起草工作,1990年4月颁布,个人认为,其值和功用主要体现在两方面:一是解决历史遗留下来的香港问题,香港由英国管治到顺利回归;二是确保-个实施自由市场和资本主义的国际商业城市可以在社会主义的母体下仍然保持繁荣稳定、持续发展。如果以这两个标准去衡量,基本法可以说是超额完成,尽满人意。由满意转到不满意,当下的政治乱局,尤其是过去大半年的社会动盘,是不是基本法,又或者任何法律可以自行解决呢?

基本法有9个章节160条条文,算是比较全面和复杂的法律文件,我们且用一个最简单直接的例子去说明。纵火,一直以来都被视为非常严重的罪行,由其最高刑罚为终身监禁已经可以说明。而纵火也是以事宝和证据去判刑,不涉复杂又或者抽象的法律概念和截点。但过去大半年,有多少次纵火事件?再去修改《刑事罪行条例》(第200章)第60条有关纵火的法例有没有帮助?可否全面禁绝有人在暴乱中纵火?当然不能!

不能的原因,并不是法律不完善,而是有人甚至大大量的群众以身试法。要防止禁止,就只能以执法的手段和力度去解决。基本法由草拟到颁布再到落实执行,香港都有一股政治力量反抗,而反抗的手段,也愈来愈激进,愈来愈出位。最初虽然有政客撕毁和焚烧基本法,但仍然在基本法所规定的游戏规则进行政治角力和抗争,反对派仍然知其行止。因为基本法在设计时的原意,是尽量维持政治制度的延续性。香港在战后30多年取得世界公认的成就,其政治框架和基础,被当时社会认为应该保留下来,行政主导就是其中主要一项。行政主导只是一种管治精神,基本法条文内并无列出,而事宝上,是否列出并不重要,因为最重要是体现在权力的布置之上。行政主导,就是把权力集中一点,多放一点在行政部门,那就可以体现行政主导。而对行政部门的稳定性,中央再加上“任命”的一层,确保组成行政部门的组织骨干在政治上是为中央可以接受的人选。在双重保险之下,希望把政治风险尽量降低。

这一种政治制度设计,是尽量维持政治的稳定性之余,又表达出对反对派的容忍和包容。中央政府对在政治处于主导地位的行政部门,保留“任命”的一层保险手段,但在立法部门就付之阚如,那变相就是把所有反对派政客的活动地盘局限在立法会。基本法设计之初的善良原意,是立法部门对行政部门又监察、又合作。但因为立法会成为了反对派的唯一政治阵地,反对派对中央政府和特区政府的搏斗和攻击,就渐渐演变成“立法”和“行政”的激烈斗争。随着立法会的阶段民主化进程,反对派在立法会的势力进一步扩大。他们不断以政治斗争手段,并钻基本法的空子,去造成一些政治现实,去达到不断地把立法会扩权,再去打击行政部门的管治威信。我们所谓政治乱局,就是由此而起。

最初的政治乱局,还算有点谱。这个谱,就是基本法条文所作出权力布置的谱。但到过去这大半年,这个谱也没有了,反对力量的强攻猛打,已经是暴力革命的模样。面对暴力革命,所有法律条文自身已经不管用,看看乌克阔的“颜色革命”,法律管不管用?宪法管不管用?

基本法就算写得多完善,但也不是用来应付暴力革命。不要说“23条”未经订立,就算有国家安全法,反对力量不尊重,也一样打个落花流水,直到夺权成功为止。乌克兰又何尝欠缺国家安全条例,国家安全部门也存在,夺权就是肉搏战,光有法律又有何用!

个人不否认基本法有可容修改的地方,但在当下的政治环境,反对派会否接受对他们予以进一步限制的新增条文?不接受,又是街头相见!所以修改基本法不能自动完全解决问题。基本法就算设计得千好万好,但也不是自动万能。要落实就得靠管治意志,也就是肯勇敢面对政治挑战的管治意志!

(作者按:文章为作者于今年4月4日“香港基本法颁布30年周年学术趼讨会”中发言改写而成;该趼讨会由清华大学港澳研究中心、北京大学港澳研究中心、中国人民大学“一国两制”法律所究所、中国政法大学香港法律研究中心主辨,香港紫荆研究院、清华大学国家治理研究院、香港一国两制研究中心协办。文章仅代表个人立场)

责任编辑:赵珊