全国人大《决定》宪法依据及与基本法相关条文关系

来源: 《紫荆》杂志  作者: 韩大元
全国人大《决定》宪法依据及与基本法相关条文关系

[导读]十三届全国人大三次会议通过了《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》(以下简称《决定》)。 《决定》是最高国家权力机关履行宪法赋予的职责、落实中共十九届四中全会有关建立健全特别行政区维护国家安全法律制度和执行机制要求的具体举措,也是维护国家主权与领土完整、保障香港市民的权利和自由以及继续保持香港长期繁荣稳定的必要之举。

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第十三届全国人民代表大会第三次会议开幕式上,人大代表们认真听取王晨副委员长所作的关于《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定(草案)》的说明(图:中新社)

文|北京 韩大元

十三届全国人大三次会议通过了《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》(以下简称《决定》)。 《决定》是最高国家权力机关履行宪法赋予的职责、落实中共十九届四中全会有关建立健全特别行政区维护国家安全法律制度和执行机制要求的具体举措,也是维护国家主权与领土完整、保障香港市民的权利和自由以及继续保持香港长期繁荣稳定的必要之举。

一、《决定》的宪法依据

根据宪法第57条规定,中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它是全国人民的代表机关,代表全国人民统一行使国家权力,在整个国家机构体系中居于最高地位。基于全国人民代表大会的宪法地位,全国人大作出《决定》的宪法依据是宪法第31条及宪法第62条第2项、第14项、第16项的规定。

宪法第31条规定,国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。这一条作为授权条款,由国家授权全国人大“以法律规定特别行政区内实行的制度”。宪法第62条第14项在全国人大职权中明确规定,全国人民代表大会行使“决定特别行政区的设立及其制度”职权。

根据宪法,由全国人大设立特别行政区,并以法律规定特别行政区内实行的制度。由主权者最高代表——全国人大决定特别行政区内实行何种制度。这里讲的制度,既包括建立政治、经济、文化以及相关的法律制度,同时也包括完善相关制度。如国家安全是维护主权的重要法律制度,也是特区的宪制义务。如特区维护国家安全的相关法律制度缺失,全国人大依照宪法尽快建立维护国家安全所需要的相关法律制度,以堵塞国家安全法律制度的漏洞,切实维护国家安全利益。同时,宪法第62条第2项规定,全国人大行使“监督宪法的实施”职权,赋予全国人大宪法监督的职权。由于宪法和基本法共同构成特别行政区宪制基础,基于宪法监督机关的地位,全国人大也有宪制义务完善特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。全国人大履行维护国家安全的宪法义务与维护基本法权威是相一致的,不存在任何冲突。同时,作为最高国家权力机关,全国人大行使宪法第62条第16项规定的“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”,一般称之为“兜底条款”。这一条的规定,主要是考虑由于国家生活的复杂性,宪法不可能完全列举全国人大的职权,而国家生活中的重大问题又必须由全国人大决定。因此,为了维护全国人大作为最高国家权力机关地位,宪法赋予全国人大认为应该行使的其他职权,以应对国家生活的变化,保持全国人大对国家重大问题的决定权。

香港基本法是全国人大根据宪法制定的基本法律,是“一国两制”基本方针的法律化。如基本法第1条规定:香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分;第12条规定,香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。同时,基本法第2条、第13条、第14条、第18条等条文分别规定了高度自治权的授权属性、中央人民政府负责的外交、防务以及全国性法律在特别行政区实施等事项。 1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议通过香港基本法时同时做出决定:香港基本法是根据宪法按照香港的具体情况制定的,是符合宪法的,明确了基本法的合宪性基础。由此可见,全国人大作出《决定》的宪法依据是明确的,其最高国家权力机关的宪法地位毋庸置疑。

二、 《决定》与人权保障

在理解《决定》时,有些人担心是否影响香港市民依照基本法享有的基本权利与自由。如何合理平衡维护国家安全和人权保障?这是世界各国共同面临的问题。根据宪法和法治的原则,维护国家安全的根本目的是保障人权,而人权保障以国家安全为基础,两者并不存在冲突。

基本法之所以称之为一部“伟大的杰作”,对“全人类都具有的长远意义”,就是因为制定基本法时,基于“一国两制”的基本方针,在第三章中规定了香港居民的基本权利与自由,包括平等权、言论、新闻、出版、结社、集会、游行、示威的自由、人身自由、信仰自由和宗教信仰自由、经济、社会与文化权利以及司法权利等,充分体现了人权保障的理念与原则。

维护国家安全是宪法体制存在的基础。国家安全一般指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展的国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁状态,并保障持续安全状态的能力。中国宪法上维护国家安全体现在宪法序言、宪法总纲、国家机构与公民基本权利与义务等之中。如宪法序言在国家总任务、国家目标的表述中,揭示了中华人民共和国作为政治共同体的历史使命,国家发展目标的规定是国家生存的宪法基础。在第二章公民的基本权利与义务中,除规定公民“维护祖国的安全”义务外,还规定“维护国家统一和全国各民族团结”,“遵守宪法和法律”,并通过宪法51条,规定“行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。

人权是指人作为人应该享有的自由或资格。人权基于道德的基本要求而存在,表明人生存的基本资格。其内涵主要包括:一是作为宪法原则意义上的人权;二是国家价值观意义上的人权;三是转化为基本权利内容的人权。作为宪法原则,人权具有约束一切公共权力与社会生活领域的效力。人权的本质在于尊重人作为人的尊严,也正是因为如此,“无论侵害主体如何,国家的义务都应该是保持其统治下的所有个人享受人作为人所具有的尊严”。

在我国,国家安全与秩序与人权保障是相一致的,宪法为国家安全核心——自由、平等与正义的实现提供法律保障。有学者认为,人类安全的一个基本成份无疑是人的安全,即生命、生计、人身安全和人的尊严不受威胁。在这个意义上,国家安全与人权既彼此独立,又具有关联性,并不是相互冲突的概念。 《决定》第6条明确了全国人大常委会相关立法的宪制含义,除规定授权全国人大常委会就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度,同时明确全国人大常委会制定相关法律的任务是,切实防范、制止和惩治发生在特区的分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等严重危害国家安全行为以及外国和境外势力干预特别行政区事务的活动。这里特别提到要惩治严重危害国家安全的有组织的恐怖主义行为。

自“修例风波”以来,由于反中乱港势力肆意破坏香港社会秩序,市民的正常生活受到严重影响,甚至生命财产都缺乏基本安全感。全国人大作出《决定》的根本目的是,维护国家主权、安全与发展利益,维护香港法治秩序与市民正常的生活秩序,切实保障香港市民的权利与自由,依法惩治的对象是极少数严重危害国家安全的犯罪分子。

三、《决定》与基本法第23条的关系

《决定》强调“香港特别行政区应当尽早完成香港基本法规定的维护国家安全立法”,这就说明国家层面的国家安全立法并不取代或者代替特别行政区23条立法义务。根据《决定》草案的说明,国家安全相关法律的制定与基本法第23条立法规定是有区别的。

基本法23条规定了由香港特区自行制定立法禁止七种特定的破坏国家安全的行为(叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府、窃取国家秘密、外国政治性组织或团体在特区进行政治活动、特区政治性组织或团体与外国政治性组织或团体建立联系)。 《决定》第6条明确的全国人大常委会相关法律内容包括分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动、外国和境外势力干预特区事务的活动。从立法内容上可以看出,《决定》列举的立法内容只有分裂国家是与23条内容是相同的,颠覆国家政权也有较大范围重合但不完全一致,反恐并非23条规定的范围,而外国和境外势力干预特区事务也与23条的最后两项规定有较大区别。至于23条立法中应规定的其他行为,在《决定》列举的全国人大常委会未来制定的法律内容中并无规定。所以,在这个意义上,把国家层面进行的相关国家安全立法认为是中央代替特区立法或者收回23条授权立法,或者曲解为违反23条规定是不准确的。

基本法第23条的目的并不是授权特区管理自治事务,而是将本应由国家完成的维护国家安全中最重要的七种禁止行为授权特区,要求特区履行维护国家安全的宪制义务。所以,这一条款并非授权特区自治权,也不是权利条款,而是义务条款。同时,这一规定并无禁止国家制定相关的法律,也不禁止全国人大常委会通过释法对叛国等规范内涵进行解释,以履行维护国家安全的义务。因为,全国人大制定特区国家安全法律的权力并非来自于基本法的授权,相反,基本法是在宪法授权下由全国人大制定的。

从《决定》的内容看,全国人大常委会进行的相关立法,不同于23条立法,但对于特区23条立法会产生法律效力。比如说,在分裂国家罪名制定的时候,需要与全国人大常委会特区国家安全相关法律规定保持一致。同时,全国人大常委会依照法律程序将相关法律列入基本法附件三并以公布实施的方式纳入特区法律体系。

四、《决定》与基本法第18条的关系

根据《决定》,全国人大常委会相关法律的制定将采取“决定+立法”的方式,其实施经过以下程序:全国人大通过决定—全国人大常委会制定全国性法律—列入附件三—在特区以公布方式实施。

全国人大常委会按照宪法第67条的规定以及立法法规定的立法程序制定有关特区国家安全的全国性法律。在制定全国性法律时,主要依照内地的立法程序和全国人大常委会的议事程序。但根据基本法第18条第3款的规定,全国人大常委会制定法律后列入基本法附件三之前,征询其所属的香港特别行政区基本法委员会和特区政府的意见。

基本法第18条是富有特色的条款,其规范具有综合性、开放性与动态性,勾接不同的价值与法律文化,在文本体系内设置合理平衡国家主权、安全与特别行政区高度自治权的规范依据。从讨论第18条的过程看,当时有一种观点认为,全国性法律一律不应在特区实施。但经过起草委员会的反复讨论,最终形成高度共识,即作为“一国两制”的法律化,基本法第18条中必须体现国家主权意志,将标志主权的国防、外交以及按照本法不属于特区自治范围内的法律可列入附件三在特区实施。

从全国性法律实施的实践来看,回归23年来,共有14部全国性法律列入香港基本法附件三,除《中央人民政府公布中华人民共和国国徽的命令》被删去外,目前共有13部全国性法律在香港特区实施。其中,共有9部全国性法律由特别行政区直接公布实施;共有4部全国性法律通过本地立法的方式实施,包括目前立法程序中的《国歌法》。总体上说,由特别行政区公布实施是一种更为常用的全国性法律的实施方式,并不违反基本法第18条第2款。

五、《决定》与基本法第11条的关系

基本法第11条规定,根据宪法第31条,特别行政区的制度和政策,包括社会、经济制度,有关保障居民的基本权利和自由的制度,行政管理、立法和司法方面的制度,以及有关政策,均以本法的规定为依据。同时,明确特别行政区立法机关制定的任何法律,均不得同基本法相抵触。根据宪法,全国人大和常委会行使国家立法权,制定全国性法律。根据立法法的规定,全国性法律是指全国人大及其常委会作出的在全国范围内有效的法律。所以,全国人大常委会基于授权制定的相关特区国家安全法律是全国性法律,并不是在制定一部仅在特区有效的法律,相反,这部法律在全国范围内有效,对内地机构、组织和个人也是有效的,在内地也不能违反这一全国性法律。

国家安全立法是主权国家的中央事项,中英联合声明和基本法都没有禁止中央制定关于维护国家安全的法律。相反,无论是国际惯例还是现实立法比较,无论是联邦制还是单一制国家,中央都有权力制定法律维护国家安全。如美国国家安全法律制度是由联邦政府制定的。中英联合声明明确“香港特别行政区直辖于中华人民共和国中央人民政府”,明确中华人民共和国设立特别行政区时要“维护国家统一和领土完整”。这与特区国家安全法律的立法目的是相一致的,并不存在所谓《决定》违反联合声明或基本法的情况。 《决定》通过后,全国人大常委会要贯彻和落实宪法和基本法的有关规定,全国人大常委会将会同有关方面制定香港特区维护国家安全的相关法律。该法律的制定不仅需要考虑推动解决香港特区在维护国家安全制度方面存在的突出问题,同时也必须考虑如何保持与基本法相一致的问题。

六、《决定》与基本法第19条的关系

基本法第19条明确规定,香港特别行政区享有独立的司法权和终审权。香港特区司法独立与享有终审权是“一国两制”中符合香港实际情况的设计,也是基本法明确载明的特区高度自治权的内容。经过回归23年的实践,司法独立已经成为维护香港法治的重要制度,在维护特区宪制秩序,凝聚法治共识,推动“一国两制”的发展发挥着重要作用。

维护国家安全是包括香港特区法院在内的所有香港特区机构的责任,《决定》明确四种严重危害国家安全的行为和外国和境外势力干预特别行政区的活动由全国人大常委会通过相关法律惩治,并把相关法律纳入基本法附件三,使之成为特区法律的一部分。根据基本法第85条规定,法院依法独立进行审判,不受任何干涉。全国人大常委会制定相关法律,并列入基本法附件三以后,法院在审理相关案件时,有明确的法律规范指引,以履行维护国家安全的职责。

同时,基本法设计了富有特色的释法机制,为基本法实施提供了重要途径。基本法第158条第1款明确规定,本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。第2款规定,全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。但如果香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和特别行政区关系的条款进行解释,而该条款的解释又影响到案件的判决,在对该案件作出不可上诉的终局判决前,应由香港特别行政区终审法院请全国人大常委会对有关条文作出解释。如全国人民代表大会常务委员会作出解释,香港特别行政区法院在引用该条款时,应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。如2011年全国人大常委会对基本法第13条第1款和第19条的解释就是根据香港终审法院的提请而作出的,明确了国家豁免原则与政策,为基本法解释实践积累了经验。回归后,全国人大常委会根据香港的实际与基本法实施的需要,对基本法条文进行了5次解释。中共十九届四中全会《决定》再次强调“完善全国人大常委会对基本法的解释制度”。可以说,基本法解释已成为推动“一国两制”实践的重要形式,丰富了国家的宪法体制,为一个国家内多元法治生活提供了制度可能,我们要倍加珍惜并继续完善其程序机制。

(作者系中国人民大学法学院教授、中国人民大学“一国两制”法律研究所所长,本文发表于《紫荆》杂志2020年6月号)

责任编辑:李博扬