饶戈平:构建国家安全法制 开创香港治理新局

来源: 《紫荆》杂志  作者: 饶戈平
饶戈平:构建国家安全法制 开创香港治理新局

[导读]日前,全国人大常委会正式审议《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》,确立在香港维护国家安全的法律制度和执行机制。这部法律规定了中央和香港特区建立健全维护国家安全的相关机构及其职责,界定了四类危害国家安全的罪行和处罚,明确了相关案件的管辖、法律适用和程序规则,是一部兼具实体法、程序法、组织法的综合性法律,内涵丰富,意义重大。这一法律是继基本法之后国家制定的有关香港治理的又一部重要法律,是香港实施“一国两制”以来中央采取的最重大举措之一,也是在一个特别时空节点上香港和内地民众期盼已久的国家行为。

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饶戈平。

日前,全国人大常委会正式审议《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》,确立在香港维护国家安全的法律制度和执行机制。这部法律规定了中央和香港特区建立健全维护国家安全的相关机构及其职责,界定了四类危害国家安全的罪行和处罚,明确了相关案件的管辖、法律适用和程序规则,是一部兼具实体法、程序法、组织法的综合性法律,内涵丰富,意义重大。这一法律是继基本法之后国家制定的有关香港治理的又一部重要法律,是香港实施“一国两制”以来中央采取的最重大举措之一,也是在一个特别时空节点上香港和内地民众期盼已久的国家行为。相信这一法律将为维护涉港国家安全构筑起一道坚固屏障,为深入实施“一国两制”、保障香港繁荣稳定开创出一个新的局面。

文|北京 饶戈平

中央是实施“一国两制”的掌舵者和主导者

涉港国家安全法凸显出中央在实施“一国两制”过程中的掌舵者角色和主导作用,重申了中央坚定不移实施“一国两制”的立场。该法对中央和香港特区在维护国家安全事务上的责任和权限作了清晰划分:中央政府对国家安全事务负有根本责任,香港特区对维护国家安全负有宪制责任和主要责任。涉港国家安全从根本上讲属于中央事权,香港只是一个享有高度自治权的地方行政区域,总有一些事情没有中央出头是难以办成的。当香港维护国家安全的法律制度和执行机制长期缺位,当香港成为世界上罕见的不设防城市、国家安全风险日益凸显的时候,中央绝不可能坐视不理,必须挺身站出来,理直气壮地履行维护国家主权安全的根本责任,牢牢掌控“一国两制”的发展方向,从国家层面立法,构建香港维护国家安全的法律制度体系。对中央而言,制定这一法律绝不是要改变“一国两制”,而恰恰是为了全面准确地贯彻“一国两制”;绝不是要取消、取代、包揽已经授予香港的维护国家安全的权力和责任,而只是在行使本属于自己的宪制权力,保障“一国两制”这艘巨轮行驶在宪制秩序的正确航道上。该法同时也明确了香港特区的宪制责任,要求香港尽早完成基本法规定的维护国家安全立法,完善相关法律。香港特区执法、司法机关应当切实执行本法和香港现行法律有关防范、制止和惩治危害国家安全行为的规定,有效维护国家安全。显然,这一法律着力从两个层面填补香港维护国家安全的法律制度空白,彰显了国家主权的权威和能力,有利于改变香港当前的政治生态、开创出顺畅实施“一国两制”的新局。

充分尊重香港法治和切实保障港人基本权利

涉港国家安全法包含着中央的庄严承诺:充分尊重香港法治,确实保障香港居民的基本权利。维护国家安全同保障基本人权本不是对立的,而是一个成熟的法治社会必须同时具备的。全国人大常委会在制定涉港国安法时,特意把尊重和保障人权列为香港维护国家安全的重要法治原则,强调维护国家安全应当同时尊重和保障香港居民依法享有的言论、新闻、出版的自由,结社、集会、游行、示威的自由等权利。要求驻港国家安全公署严格依法履行职责,依法接受监督,不得侵害任何个人和组织的合法权益;除必须遵守全国性法律外,还应当遵守香港特区法律。该法还特别把国际人权公约相关规定和基本法并列为香港人权保障的法律根据,表明涉港国安法针对的绝不是一般香港民众及其基本权利,而只是极少数严重犯罪分子及其罪行;绝不是要损坏香港法治,而是从全局上维护、完善香港法治,是香港繁荣稳定的守护神。在维护香港国家安全的制度安排上,这部法律并没有简单地把内地维护国家安全的体制直接搬到香港,而是严守“一国两制”方针,参照其他国家的通行做法,兼顾两地、两制之间的差异,着力处理好该法与国家有关法律、香港本地法律的衔接、兼容和互补关系,作出了对香港本地法制“冲击最小,收益最大”的法律安排。例如,特区维护国家安全委员会的设立,显示出中央在“一国两制”原则下充分尊重香港已有的法律机制与执行机构,意在通过授权机制,激发与调动香港本身力量来完成国家安全的执法任务。在管辖权方面,对该法规定的犯罪案件,明确一般情形下概由香港特区行使管辖权,负责立案侦查、检控、审判和刑罚的执行等诉讼程序事宜,而驻港国家安全公署和国家有关机关只是在特定情形下才对极少数危害国家安全犯罪案件行使管辖权,表明了中央对特区行政、司法机关的高度信任和对国家驻港机关权力的自我约束。

完善“一国两制”制度体系建设的重大成果

涉港国家安全法是中央完善“一国两制”制度体系建设的重大成果。中央提出了坚定不移、全面准确贯彻“一国两制”的“两点论”,而建立健全与基本法配套的制度机制,恰恰属于全面准确实施“一国两制”必要的制度建设,这在维护涉港国家安全方面显得尤其突出,对中央、对香港都有急迫需求。该法从国家和香港两个层面,构筑起香港维护国家安全的制度体系,既有顶层设计,又有执行机制,既有对罪行和惩罚的实体规定,又有履行职责的程序规则,实施力度之大、组织之完备,超出了人们的想像。在国家层面,如同在港驻军和外交部特派员公署是国家主权的标志一样,中央将在香港特区设立维护国家安全公署,承担起维护国家安全的根本责任。在香港层面,要求特区设立统领全局的维护国家安全委员会,由行政长官亲自领衔;警务处内设维护国家安全的执法部门,律政司内设专门负责国家安全犯罪案件的检控部门。不仅如此,该法还规定了国家、香港两个层面机制之间的关系:中央向香港维护国家安全委员会指派国家安全事务顾问,驻港国家安全公署监督、指导、协调、支持香港履行维护国家安全的职责;同时要与香港维护国家安全的执法、司法机关建立协作机制,加强信息共享和行动配合,等等。不妨说,涉港国家安全法在中央和特区携手完善“一国两制”制度体系建设方面创立了一个成功先例。

涉港国家安全法着意贯彻中央管治权和香港高度自治权有机结合的原则,凸显出中央对香港高度自治权的尊重和维护。中央宣称对香港享有全面管治权,绝不是要取代或包揽对香港的全部管治,也不是要缩减已经授予香港的高度自治权,而是始终强调两种管治权的并存及其有机结合、不可偏废的关系,完全符合“一国两制”的本意。涉港国安法不但坚守了这一基本原则,而且借鉴国际社会的通行做法来体现这一原则。世界上大多数单一制(联邦制)国家,都实行中央(联邦)主导、地方(成员邦)配合的共同维护国家安全的模式。循此做法,涉港国安法在有关案件管辖权的权责划分方面,实际上确立了“一般管辖”归特区、“特殊管辖”归中央的管治模式。在此模式下,一般管辖将涵盖大部分案件,授权特区维护国家安全委员会、律政司和警务处等本地机构全权负责;特殊管辖的对象,可理解为特指那些涉及国家安全重大事项、处置权限已超出香港本地执法、司法能力、只能由国家接手方可解决的案件,中央只是在这种特殊情势下才行使管辖权。在这一模式中,香港承担着维护国家安全的主要责任,立法、行政、司法三大权力机关及全体香港市民都有义务维护国家领土完整和国家安全,中央则保留了对香港维护国家安全机构的指导、监督、协调、支持的职责,并可在特定情形下行使一定的管辖权。这种管治模式既是中央全面管治权的重要体现,能满足从国家层面维护国家安全的法制需要,又能极大保护香港的高度自治和司法独立,有利于避免或导致出现基本法规定的紧急状态情形,可谓互补双赢。中央的自我约束尚不限于此,该法还进一步要求中央驻港国家安全公署同香港维护国家安全委员会及政府相关机构建立起协调或协助关系,避免两个层面管治机制的脱节或冲突。不妨说,涉港国安法也为中央和特区两类管治权的有机结合树立了一个成功典范。

香港维护国家安全法来之不易,贯彻实施任重道远,备受世人关注。人们热切期待这一法律顺利实施,助力香港突破政治雾霾的重围,重归“一国两制”繁荣稳定的康庄大道。

(本文发表于《紫荆》杂志2020年7月号,作者系北京大学法学院教授,小标题为编者所加)

责任编辑:李博扬