金凯:美国对香港地区的影响力相对有限

来源: 《紫荆》杂志  作者: 金凯
金凯:美国对香港地区的影响力相对有限

[导读]香港的繁荣与稳定并非取决于美国的政策号令,而在于“港人治港”、高度自治,以及中央全面准确地贯彻“一国两制”。

香港市民强烈抗议特朗普签署所谓香港自治法案

香港市民强烈抗议特朗普签署所谓“香港自治法案”。

香港的繁荣与稳定并非取决于美国的政策号令,而在于“港人治港”、高度自治,以及中央全面准确地贯彻“一国两制”。

文 | 广州 金凯

近期,作为中华人民共和国的一个特别行政区,香港地区的管治存在和出现的问题及由此产生的香港问题“国际化”逐渐成为中美“博弈”的一个热点,甚至是矛盾爆发点。显然,这很不正常。在中国中央政府果断坚决地在香港地区推出香港国安法并设立相关机构后,美国做出了一系列的针对性制裁措施,如“取消香港地区的特殊地位”、推出“香港自治法案”、威胁制裁中国内地及香港地区官员等。同时,美国也在继续不遗余力地推进香港问题“国际化”,以图对中国形成更加广泛的舆论和政治压力,进而迫使中国在关键议题上做出让步,或者套用美国媒体及官员的话:至少让中国为其在香港地区的行动“付出相应的代价”。

美方为何要持续不断地推进香港问题的“国际化”?从表面上看,推进香港问题“国际化”,并针对香港的特殊地位进行定向制裁,美国有两个直接的政策目标:第一,显示即便在不断呼吁国际社会特别是西方国家对香港采取一致的制裁措施的情况下,美国“对香港的民主和自由的关注”仍然坚定;第二,同时向北京表明,美国对中国及其共产党政权的战略忍耐已达到前所未有什至是十分危险的压力水平,而香港问题几乎已成为一个关键的“触发点”。

不可否认,在香港问题上,美国的立场和政策措施仍有着不可忽视的作用,美国推进香港问题的“国际化”在国际社会特别是西方国家当中也仍然有相当广泛的舆论市场。但进一步分析表明,恰恰是推进香港问题“国际化”本身从一个侧面也反映出美国对香港地区的影响力相对有限:一方面的确不可轻视,但另一方面也不必过分夸大。以下从美国与香港地区关系的实质、中国对香港问题“拨乱反正”的主导权、香港自身的优势等几个方面加以简要说明。

中美关系发展大局始终是美国制定对港政策的基础

美国制定对香港地区政策的基本框架是:美国对港政策要服从美国对华政策的变化趋势。也就是说,美国与香港地区的关系是中美双边关系架构之下的一个特殊的“国家—地区间关系”。因此,从华盛顿的立场看,美国对香港地区的政策首先应服从并服务于美国对华政策。从这个意义上讲,中美关系发展的大局始终是美国制定对香港政策的基础。当然,当前美国国会与白宫之间以及民主与共和两党之间已经就美国对华“全政府反击”形成了广泛的共识,因而美国对香港地区的政策也必须服从并服务于美国对华“全政府反击”。

但香港问题远非中美关系当中矛盾和冲突的全部,而华盛顿也不会在香港问题上耗费过多的外交资源和战略策略手段。在中美关系中,香港可以是美国制华的支点(pivot)之一,但必须与其它政策手段同时运用才能发挥美方所期望的最大作用。因此,当香港问题逐渐成为中美关系当中的一个焦点矛盾时,美国并没有放弃在其它关键议题上对中国频频发起进攻:如新疆问题、台湾问题,以及近期局势加剧紧张的南海问题,等等。美国国会强硬派议员和白宫高级官员非常清楚地知道,美国需要在香港问题上“旗帜鲜明”地表明态度,因为这首先是一个事关“政治正确”的议题。但是他们也十分清楚,这绝不会改变中国对香港地区实施有效管治的决心,因而此刻华盛顿也绝不会将大量外交资源倾注于香港一地。但此刻香港问题的确为美方全方位遏华提供了一个很好的时机。这恐怕也是美方近期在香港问题上尽力“污名化”中国并对香港实施有限制裁,同时在台湾问题、南海问题及印太战略等其它关键领域进行实质性外交及战略力量部署的深层次原因之一。

香港问题“拨乱反正”的主动权和主导权在中方

在事关中央管治权、国家主权与安全等关键议题上,美国长期以来在香港地区所采取的一些具有“灰色地带”战略属性的政策手段必定遭遇中国中央政府正面的、坚决的抵制和反击,因而在香港问题上,“拨乱反正”的主动权和主导权实质牢牢掌握在中方中央层面。

以美国国会在制定涉港政策方面的举动为例。近年来,国会在美国对香港地区的关系方面扮演着越来越积极主动的角色。其结果之一就是近期美国对香港政策的意识形态色彩再次凸显。此外,一些非常规的政策手段也会通过国会、行政部门之外的组织机构(如美国国家民主基金会等)不断地施加于香港地区,特别是针对教育、媒体界别以及基层青年群体。以美国国会针对美国国家民主基金会的年度拨款为例,尽管特朗普政府连续两年(2019、2020财年)提交的美国国家民主基金会预算额度较上年实际预算都大幅减少60%以上,但美国国会则坚持追加相应拨款额度,并在2020年财年追加至惊人的3亿美元。而仅从已公开的资料看,2016年至2019年美国国家民主基金会海外资助中与香港地区有关的项目资金达数百万美元,涉及团结中心、香港正义中心、国际新闻工作者联合会(亚太)等多个组织。

大量的资金注入和幕后支持使得香港的反对派团体得以发动一次次具有“颜色革命”色彩的示威运动,其中不乏具有分离和恐怖主义倾向的有组织暴力行为。这是对“一国两制”底线和中央对香港地区管治权的直接冲击。正是在这样的局面下,中央政府果断坚决地推行香港国安法,坚决捍卫国家主权与安全。仅从反对派关键人物不断“割席”“退群”来看,在必要时刻,中央的有关行动所体现出的正是将香港乱局“拨乱反正”的主动权与主导权。而从某种意义上说,反对派团体的暴力破坏、内外勾结与步步紧逼反而起到了一定的催化作用。对此,美国传统基金会亚洲研究中心主任沃尔特.洛曼(WalterLohman)7月16日撰文指出,去年秋天“修例”建议被撤回之时,香港示威者们却进一步提出了“五大诉求,缺一不可”的口号,同时期望美国能够发挥影响力并帮助他们实现诉求,但结果令这些示威者们失望不已。

长远决定香港重要地位的要素并非美国单方面的政策施舍

美国对作为国际金融中心的香港地区进行全面打击和全方位制裁无异于杀敌一千、自损八百。美国的一些政策取向和优惠措施对香港稳定其国际经济和金融中心的地位来说的确重要。但是,总体及长远地看,决定香港重要地位的是一系列更加广泛和深厚的基础要素,其中就包括中国内地不断增长的经济实力、中央政府全面准确贯彻“一国两制”的决心,以及长期以来香港自身所积累的独特优势和雄厚实力。决定这些要素的并不是美国单方面的政策施舍。

以香港地区所实行的港元与美元挂钩的联系汇率制度为例。从目前公开的信息看,尽管有顾问人士提出相关建议,但特朗普政府并未决定是否针对香港地区的联系汇率制度进行全面打击。美国彭博社7月8日的分析文章指出,国际金融业界人士对白宫顾问的有关建议普遍持不同看法,并认为香港特区政府目前持有的4,459亿美元外汇储备足以支撑当前的联系汇率制度。文章借业界人士的观点称,打击香港地区的联系汇率制度将影响其它地区(特别是中东地区)美元联系汇率制度的稳定,并在以美元为基础的全球金融生态体系中带来不稳定因素。而鉴于即将到来的美国大选,这一点是白宫所不愿看到的。因而,为避免打击香港的联系汇率制度可能引发的风险,近期美方更多的是考虑针对具体金融机构采取制裁措施。

此外,作为一个单独的关税区,香港本身也是世界贸易组织(WTO)成员,同时香港地区直接输美商品数量有限,因而包括提高关税在内的单方面贸易制裁对香港地区的影响也十分有限。而从美国在香港地区商业企业的反应来看,香港国安法的落地以及近期香港局势的发展所能带来的负面效应也未必巨大。 7月13日香港美国商会公布的一项调查统计报告显示,在被问及考虑到香港国安法在港实施及近期香港局势的一些变化是否有从香港撤资的计划时,超过64%的受访美企明确表示不会考虑撤资,而考虑近期撤资的仅占5%多一点。

美国将推动对华“全政府反击”在各个领域内协同运作

以上分析旨在说明美国对香港地区的影响力“相对有限”,但这并不表明美国会在持续干涉香港事务并将其与台湾问题、新疆问题、南海问题、印太战略等议题进行联动的决心和行动上有所收敛。 7月7日美国企业研究所网站刊出的一篇题为《在战斗与妥协之间》的评论文章指出,香港国安法落地后英美等国所作出的制裁决定都在北京的预料之中,因而制裁无法改变中国的决定,而西方最佳应对手段之一就是在所谓“战斗与妥协之间的中间地带”广泛运用能够向“被压迫”人群投送各种斗争工具的外交政策。这也恰好呼应了今年6月初美国战略与国际研究中心在向美国国家安全委员会提交的一份有关香港问题的备忘录中所做出的一个判断:美国将面临另一场“灰色地带”竞争,因而必须采取相应的“反制措施”。

在纯属中国内政的香港事务上所谓“反制”中国,这也堪称当今国际关系事务中的一个匪夷所思但又确确实实正在发生的事情。除了继续通过多途径、多层次的策略手段介入香港事务,当前美国必然会以香港问题为“抓手”,推动其所谓对华“全政府反击”在各个领域内的协同运作。以台湾问题为例,7月10日,美国国务院批准向台湾出售总价值6.2亿美元的“爱国者-3”导弹系统,这是今年5月美国批准售台18枚重型鱼雷后的年内第2次军售。在中国中央政府果断处理香港问题之时,美国“协防”台湾并非空穴来风。 7月7日,美国时事刊物《国家评论》曾刊文指出,香港局势变得紧张,而台湾则紧接其后,因此美国必须确保台湾的“生存”,包括加强印太战略的实施、邀请蔡英文访问美国并在美国国会发表演说、加强美台防务合作等。美国《外交事务》杂志7月8日也曾刊出题为《台湾是下一个香港吗? 》的文章,提出美国若要抵制中国,就必须在西太平洋增加足够的军事威慑,而军事协助台湾就是一个“必然选项”。

尽管香港问题的走向并非取决于美国的主观意志,同时在中方推出一系列坚决果断的措施之后,美方对香港地区的影响力将进一步受到限制和规范,但中美之间围绕香港问题的分歧与斗争将长期存在。除了继续通过多种“灰色地带”策略手段涉足香港事务外,我们也要保持警惕并做好长期应对美方将香港问题、台湾问题、新疆问题、南海问题等多个“支点”议题并行推进的战略意图和策略手段的准备。但是,香港事务是中国主权与领土范围内的事务,因而在决定香港问题未来走向方面,中国中央政府始终都掌握着主动权和最终主导权。但这并不与香港地区的“港人治港”和高度自治相矛盾,而是深刻体现出中央全面准确贯彻“一国两制”的信心和决心。我们也始终相信,尽管外部干扰将长期存在,但归根到底,创造并把握香港繁荣稳定局面的始终是包括香港750万市民在内的14亿全体中国人民。笔者认为,这也恰恰是中央政府处理香港问题时始终拥有并牢固依靠的自信之所在。

(本文发表于《紫荆》杂志2020年8月号,作者系广东省社会科学院国际问题研究所副研究员)

责任编辑:李博扬