张晓明:正确认识香港特别行政区政治体制的特点

来源: 紫荆网  作者: 张晓明
张晓明:正确认识香港特别行政区政治体制的特点

[导读]为厘清香港政治体制的本质,以正视听,我们旧文重读,特别刊发国务院港澳办张晓明副主任曾经就此问题发表的论述。

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张晓明。

编者按:早在基本法起草时,香港特区不搞“三权分立”就已是邓小平先生明确表示的指导原则。多年来,权威人士和专家学者也已多次表明,香港的政治体制无论在回归前还是回归后,都是“行政主导”,而不是“三权分立”。然而,在香港反对派的炒作下,一个本来很清晰的认知,却不停引发争论。近日,关于香港政治体制是“行政主导”还是“三权分立”的问题,再次成为舆论焦点。为厘清香港政治体制的本质,以正视听,我们旧文重读,特别刊发国务院港澳办张晓明副主任曾经就此问题发表的论述。

正确认识香港特别行政区政治体制的特点——在“基本法颁布二十五周年研讨会”上的致辞

张晓明(2015年9月12日)

尊敬的梁振英行政长官、李宗德主席,

各位学者、各位朋友:

大家好!自1997年香港回归祖国以来,基本法推介联席会议已经连续18年举办纪念基本法颁布周年的研讨会,这种做事情持之以恒的精神令人钦佩。在此,我谨代表中央政府驻港联络办,对基本法推介联席会议的创会主席高苕华女士和致力基本法推介工作的各位朋友表示由衷的感谢和敬意!

基本法颁布25年来,特别是香港回归18年来,随着社会实践的不断丰富,人们对“一国两制”和基本法的认识不断深化,基本法的权威愈加显现。尽管在这个过程中曾出现过不少争论甚至角力,总体效果是,基本法日益根植于社会,深入于人心。现在回过头来看,如果不是1999年终审法院关于吴嘉玲案的判决出了问题,香港社会不会对基本法的解释制度特别是全国人大常委会享有的解释权有充分的了解;如果不是过去两年在全港范围内展开的关于行政长官普选方案问题的大讨论,很多人不会深究基本法第45条和附件一有关规定的具体含义及其立法原意,也不会清晰地了解中央处理行政长官普选问题的原则和底线。虽然时至今日还有人抱着所谓“公民提名”、“政党提名”等主张不放弃,但不可否认的是,认为这些主张符合基本法的人确实越来越少了。从这个角度说,这次政改工作虽然没有实现行政长官普选法案通过的目标,但在“一国两制”方针和基本法的宣传推介和普及教育等方向,仍可谓成效显著。这也给了我们一点启示,就是要善于在实践中、在解决实际问题的过程中加强基本法的宣传教育,深化基本法的理论研究,运用基本法的规定,维护基本法的权威。

正确认识和实施基本法,还要求我们勇于澄清一些错误或模糊的观点。借此机会,我想谈谈香港特别行政区的政治体制问题。

什么是香港特别行政区政治体制的特点?关于这一问题的意见分歧由来已久,至今仍是众说不一,讲行政主导者有之,讲立法主导者有之,讲三权分立者有之,讲行政、立法既相互制衡又相互配合者有之。众所周知,政治体制是指政权的组织形式与活动原则,核心是权力配置关系。判断一个国家或地区实行什么样的政治体制,应当也只能是以其宪制性法律的规定及其实际运作情况作依据。英国在1688年光荣革命后已明确是实行议会至上的政治体制,美国在宪法起草时已经显示实行三权分立的政治体制。就香港特别行政区的政治体制而言,基本法起草时经过激烈争论,最后形成了基本法第四章“政治体制”的现行规定,涵盖6节62个条文。负责这一章内容具体起草工作的原基本法起草委员会政制专题小组召集人肖蔚云教授每每讲到这段过程,都感慨系之,感叹这部分来之不易。这是起草委员会集中内地委员和香港委员的集体智慧,按照“一国两制”方针,针对香港的实际情况,专门为香港特别行政区“量身定做”的。它既没有照搬内地的政治体制,也没有照抄其他国家和地区的政治体制,是有“自主知识产权”的“香港版”政治体制。

首先应当明确的是,香港不实行三权分立的政治体制,回归前不是,回归后也不是。对此,邓小平先生在1987年4月16日会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时讲得非常清楚。他说:“香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度,这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬,比如搞三权分立,搞英美的议会制度,并以此来判定是否民主,恐怕不适宜。我们一定要切合实际,要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式。”可见,不搞“三权分立”是基本法起草有关规定时的一个重要指导思想。这里要破除的另一个误区是,不能简单地认为,只要行政、立法、司法机关分别设立,相互间存在制约关系,就是实行三权分立的政治体制。如果这样理解的话,世界上不实行三权分立政治体制的国家和地区就很罕见了。

那么,基本法最终确立的香港特别行政区的政治体制是一种什么样的政治体制呢?2007年6月6日吴邦国委员长在纪念香港基本法实施十周年座谈会上曾经对此作过精辟的论述。他强调指出:“香港特别行政区政治体制的最大特点是行政主导。”在这一以行政为主导的政治体制中,“最重要的就是行政长官在特别行政区政权机构的设置和运作中处于主导地位,……这套政治体制既保留了香港原有政治体制中行之有效的部分,也适应了香港回归祖国后的现实需要,是实现‘港人治港’、高度自治最好的政权组织形式。”我认为,对香港特别行政区的政治体制可以考虑作以下完整的表述:香港特别行政区的政治体制是在中央政府直辖之下、实行以行政长官为核心的行政主导、行政与立法既相互制衡又互相配合、司法独立的政治体制。这一表述也可以简明扼要地概括为以行政长官为核心的行政主导体制。有些人以基本法中根本找不到“行政主导”这四个字为由而否定这一政治体制的特点,这个论证是不可靠的。正如美国宪法没有写明“司法独立”,不等于美国就没有司法独立。对此,肖蔚云教授曾专门著文作过分析,指出香港基本法关于政治体制的规定贯穿了以行政为主导的原则,还专门列举了香港基本法中20多处体现行政主导的规定。

下面,我想从四个方面来解读香港特别行政区政治体制的特点:

 第一,香港特别行政区的政治体制是一种地方性政治体制。香港特别行政区的政治体制是“一国两制”下的一种崭新的地方政治体制,对应的是单一制国家中享有高度自治权的一个地方行政区域和地方政权。香港特别行政区享有的高度自治权都是来源于中央的授权;香港特别行政区政权机构设置及其相互关系的决定权、政治体制发展包括普选制度的最终决定权,都是中央所拥有的;香港特别行政区的政治体制与国家的政治体制存在密不可分的关系,它不仅是特别行政区内部的一种治理体系,也是中央政府对香港特别行政区治理体系的一个组成部分。这种地方政治体制的定位和属性,以及在特别行政区行政、立法、司法三权之上之外存在的中央的权力,也决定了三权分立这种通常建立在主权国家完整权力形态基础上的政治体制,对香港特别行政区顶多只有参考和借鉴价值,而不可能完全适用于香港特别行政区。

第二,行政长官在特别行政区整个政治体制中处于核心位置。这是香港特别行政区行政主导体制最大的特征。在“一国两制”下,中央不直接管理香港特别行政区自治权范围内的事务,不介入特区政府的日常运作。中央对香港特别行政区实行管治的主要途径和抓手,就是行政长官。包括中央处理与香港特别行政区有关的外交和国防事务、任免主要官员、解释基本法等,都是通过行政长官这个环节进行的。根据基本法的规定,香港特别行政区行政长官具有双重身份,既是香港特别行政区政府的首长,也是香港特别行政区的首长,同时对中央人民政府和香港特别行政区负责。对上而言,行政长官由中央政府任命,代表整个特别行政区向中央政府负责,包括负责执行基本法,执行中央人民政府就基本法规定的有关事务所发出的指令等。对下而言,行政长官是特别行政区行政机关的最高首长,享有行政决策、人事任免等广泛权力。不仅如此,行政长官还负责联结立法机关,对立法会的产生办法有同意权,对涉及公共开支、政治体制和政府运作的特殊政策法案有专属提案权,对立法会通过的不符合香港特别行政区整体利益的法案有一定的发回权,对拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案的立法会有一定的解散权,等等。行政长官还负责联结司法机关,对推荐法官的独立委员会部分人选有委任权,对各级法院法官有任命权,对刑事罪犯有赦免或减轻刑罚的权力等。因此,行政长官不仅仅是行政机关的组成成员,行政长官的权力也不仅仅限于领导特区政府,“双首长”身份和“双负责制”使行政长官具有超然于行政、立法和司法三个机关之上的特殊法律地位,处于特别行政区权力运行的核心位置,在中央政府之下、特别行政区三权之上起着联结枢纽作用。这是行政长官履行对中央政府负责的责任所必需的,也是中央政府对香港特别行政区实行有效管治所必需的。

第三,行政管理权相对于立法权处于主导地位。香港特别行政区的行政管理权涉及社会政治、经济、文化、民生等方方面面,关系到市民的衣食住行,相对于立法权涵盖面更大,影响更直接,作为更主动。行政管理权的主动和主导地位还体现在:一是政府拥有绝大部分的立法创议权,特别行政区政府拟订并提出法案、议案,经行政会议讨论后,向立法会提出。二是立法会议员不能提出涉及公共开支、政治体制及政府运作的法案、议案,这方面的法案、议案只能由政府提出。三是政府提出的法案、议案应当优先列入立法会议程。四是立法会议员提出涉及政府政策的法案、议案,在提出前必须得到行政长官的书面同意。五是在表决程序方面,政府提出的法案只需要简单过半数即可通过,而立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案须按分组点票办法进行。六是行政长官拥有立法相对否决权,即立法会通过的法案须经行政长官签署、公布,方能生效;行政长官有权拒绝签署法案,发回立法会重议,发回的法案须以三分之二多数通过,即使再次通过,行政长官如果拒绝签署,在其一任任期内可以解散立法会一次。七是虽然政府要向立法会负责,但这种负责只是定期向立法会作施政报告、答复立法会议员的质询等,立法会无权对政府提出不信任案迫使行政长官或政府高官辞职。行政长官涉嫌有严重违法或渎职行为,立法会对行政长官的弹劾案,须报请中央政府决定。八是行政长官决定政府官员或其他负责公务的人员是否向立法会作证和提供证据,等等。这些都显示了行政管理权自身具有的主动性,显示了香港特别行政区三权配置中行政权的主导作用。此外,行政会议协助行政长官决策等机制,也有利于加强行政主导。

第四,行政权与立法权相互制约、相互配合,司法独立。我们讲行政主导并不意味着行政管理权独大,不是说立法会要放弃对行政机关的监察责任,更不会妨碍立法权和司法权的正常行使。关于行政和立法之间的关系,基本法草委会主任姬鹏飞先生在《关于<中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)>及其有关文件的说明》中将之概括为“既互相制衡又互相配合”。行政机关享有较大的决策制定权,同时受到立法会的制约和监督;立法会享有立法权,行政要对立法负责,但不是立法主导。基本法的许多规定都体现了行政和立法之间制衡中有配合、配合中有制衡的关系。比如:第64条明确规定了特区政府对立法会负责、定期作施政报告、答复议员质询等内容;第73条规定立法会有权经由一定的程序弹劾行政长官;第55条规定行政长官可以委任立法会议员担任行政会议成员等。这些规定让特别行政区的权力分配更加合理,有利于行政和立法机关共同履行好管理香港特别行政区的职责。不能一讲到行政权与立法权有配合的一面,就好像犯了“天条”。对于司法独立,基本法也给予了充分的保障。第19条明确规定“香港特别行政区享有独立的司法权和终审权”,确立了司法独立的原则。为保障该原则的实现,第85条进一步规定“香港特别行政区法院独立进行审判,不受任何干涉,司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。”

由于时间关系,有些理据不再展开讲了。我想再换个角度来分析香港特别行政区政治体制的上述特点。从历史的角度看,香港特别行政区的政治体制是在港英政治体制的基础上演化和改造而来的。一方面,它废弃了原有政治体制中的糟粕元素,特别是殖民统治色彩、港督大权独揽等,增添了新的元素,特别是民主和自治的元素,包括:行政长官和立法会由选举产生,最终达至普选目标;行政会议和立法会不再是作为总督的咨询机构而存在,而是成为真正的协助行政长官决策的机构和真正的立法机关;终审权下放至香港本地;等等。另一方面,正如基本法起草时有的委员所讲,这种改造并不是“革命性的改造”,不是全盘否定,一切推倒重来,新的政治体制又吸纳了原有政治体制中行之有效的成分,特别是行政主导,还有司法独立、文官制度、咨询架构等。尽管行政长官拥有的权力远远小于过去的总督,比如不兼任立法会主席,但这不影响其在香港政治体制运行中的核心和枢纽地位。从现实的角度看,香港特别行政区的政治体制在实际运作中也出现了一些不顺畅的情况,特别是在特别行政区内部的权力运行中有时出现一些矛盾和摩擦,比如,立法会内的“拉布”现象过度、过滥也会影响到行政主导体制的有效运作。导致目前行政主导体制运作不到位、不够顺畅的原因是多方面的。从历史的眼光看,一种新生的政治体制在运行初期出现这些问题在所难免。客观上需要经历一个磨合的过程,而且许多问题也只有在充分暴露后才有解决的成熟条件。最重要的是,香港特别行政区政治体制的行政主导大原则、大方向不能出现偏差。因为保持行政主导的政治体制符合“一国两制”方针和基本法的规定,符合香港特别行政区的实际情况,有利于政府决策和施政的高效能,有利于香港这样的国际工商业城市在激烈的国际竞争中保持竞争力,有利于兼顾社会各阶层的利益、保持繁荣稳定。从长远看,这种有香港特色的政治体制一定会在实践中日臻完善,并显示出它应有的生命力和优越性。

我今天选了这样一个有争议性的议题,谈了以上同样可能引起争议的看法,主要是想以实际行动表明一点态度:在宣传推介基本法的过程中,不必回避争议。

谢谢大家!

责任编辑:贺子琪