中国的联合国外交:机遇与挑战

来源: 《紫荆》杂志  作者: 张贵洪,杨理伟
中国的联合国外交:机遇与挑战

[导读]新时代中国特色大国外交主要包括周边外交、大国关系、发展中国家外交和多边外交等方面。其中,联合国外交是多边外交的核心和最重要的部分。所谓中国的联合国外交,可以理解为中国处理与联合国的关系并借由联合国开展国际交往的外交活动。作为联合国的创始成员国,中国始终是联合国事业的坚定支持者,始终是多边主义的积极推动者,始终是以联合国为核心的国际秩序的坚决维护者。

联合国万国宫。

联合国万国宫。

新时代中国特色大国外交主要包括周边外交、大国关系、发展中国家外交和多边外交等方面。其中,联合国外交是多边外交的核心和最重要的部分。所谓中国的联合国外交,可以理解为中国处理与联合国的关系并借由联合国开展国际交往的外交活动。作为联合国的创始成员国,中国始终是联合国事业的坚定支持者,始终是多边主义的积极推动者,始终是以联合国为核心的国际秩序的坚决维护者。

文 | 上海 张贵洪 杨理伟

中国联合国外交的几次重要历史机遇

中国的联合国外交曾很好地把握了几次非常重要的机遇,这对中国的发展进步和整体外交、对中国与世界的关系都具有极其重要和积极的意义。从历史角度看,中国的联合国外交经历了三个阶段:第一个阶段是1945-1949年,中华民国是联合国的发起国和创始会员国之一,也是第一个在《联合国宪章》上签字的国家;第二个阶段是1949-1971年,国际社会同时存在中华民国和中华人民共和国,在美国等西方国家的支持下,中华民国在联合国继续行使中国的代表权;第三个阶段是1971年以后直到现在,中华人民共和国恢复在联合国的合法席位,取代中华民国成为中国在联合国的唯一合法代表。

1945年4-6月,中国参加联合国制宪会议,成为安理会常任理事国。当时,中华民国国民政府组成包括中共代表董必武在内的10人代表团参加旧金山制宪会议。依国际正义处理国际争端、由大会发展和修改国际法、促进教育文化合作事业等三项“中国建议”被写入《联合国宪章》,为联合国的创建作出了独特贡献。按照四个发起国英文首字母顺序,中国是第一个在宪章上签字的国家。中国为反法西斯战争作出巨大牺牲和重大贡献,当之无愧地成为安理会常任理事国,从而确立了在国际社会的大国身份和地位。

1971年10月25日,联合国通过第2,758号决议,新中国重返联合国,包括安理会常任理事国席位,使联合国真正成为具有普遍性、代表性和权威性的国际组织。 20天后,以乔冠华为团长的中国代表团出席第26届联大,许多会员国在大会上致欢迎词,整整持续了六个小时。乔冠华团长在会场开怀大笑,被西方记者形容为“震碎了联合国议事大厅的玻璃”。以《乔的笑》为题的照片登上了《纽约时报》,还获得了普利策新闻摄影大奖。由于中国大陆当时正处在“文革”之中,与世界联系较少,联合国成为中国了解世界和世界了解中国的一个窗口。这标志着中国多边外交的全面开启,也成为中国与外部世界关系从敌对到友好的转折点。

1974年4月,刚刚恢复工作、担任国务院副总理的邓小平出席联大第六届特别会议,是第一位到访联合国的中国领导人。当时已身患重病的周恩来总理破例亲自率领中央政治局委员和在京的党、政、军各部门负责人以及各界群众4,000余人在首都机场组织了一场盛大的欢送仪式,为邓小平和全体团员送行。 4月10日下午,在万众瞩目之下,邓小平健步走上庄严肃穆的联合国大会讲台,从容不迫地向国际社会阐述了“三个世界”理论,提出中国是社会主义国家,也是一个发展中国家,中国属于第三世界,并宣布中国永远不称霸、不当头、不做超级大国,发展中国家是中国在联合国的主要依靠力量。他在雷鸣般的掌声中结束发言步下讲台落座后,中国代表团的席位前顿时出现一条长长的祝贺队伍,各国代表列队纷纷前来祝贺,他们热情地同中国代表握手拥抱,真诚地表达说:“讲得太好了”,“你们是非分明,理直气壮地说出了发展中国家的心里话”,“感谢你们为中小国家伸张正义”,“我们将永远同中国团结战斗在一起”… …

20世纪80年代起,中国不仅陆续加入了国际货币基金组织、世界银行、国际原子能机构等联合国系统内的许多机构,而且开始参与联合国维和行动。中国在维和领域的贡献和影响不断扩大,显示了中国和平大国、负责任大国的形象。中国参与联合国维和行动经历了一个从无到有、从小到大的发展历程。现在,中国是第二大维和出兵国和出资国,中国军队成为联合国维和行动的关键力量,参与维和行动成为中国联合国外交和多边外交的亮点。 2016年5月31日,中国维和士兵申亮亮与战友司崇昶共同担负马里维和营区2号门岗执勤警戒任务时,一辆不明身份车辆突然加速冲击防卫设施。申亮亮和司崇昶依法向这辆车开枪射击,阻止其闯入营区。距离哨位十几米远处,这辆车撞上防护墙翻倒在地,当车上500多公斤炸药爆炸瞬间,申亮亮将战友推开,自己壮烈牺牲,年仅29岁。他因此被追记一等功,并被联合国授予哈马舍尔德勋章。 30年来,像申亮亮一样的16名中国官兵在维和行动中壮烈牺牲,这些英雄用生命践行了中国向联合国许下的维护世界和平的庄严承诺。

2001年,中国加入在联合国系统中属于相关组织的世界贸易组织。中国入世谈判历经15年,其间,中国代表团换了4任团长,美国换了5位首席谈判代表,欧盟换了4位。中国代表团最后一任团长龙永图笑言,他为复关和入世谈判去世界贸易组织总部不下50次,按航空公司的里程奖励计划,他从航空公司拿到的免费机票足以飞往月球。成功加入世贸组织是中国深度参与经济全球化的里程碑,标志着中国的改革开放进入历史新阶段。加入世界贸易组织是中国经济融入世界、实现经济长期快速增长的主要外部原因,帮助中国成为“世界工厂”和世界第二大经济体。

2006年,香港第一位女性卫生署署长陈冯富珍女士当选世界卫生组织总干事,成为第一位担任国际组织和联合国专门机构最高领导职务的中国人。这位有“明星”风范的“铁娘子”从香港地区卫生事业的“当家人”转型为全球防控传染病和流行病的“守护神”。现在,联合国15个专门机构中,中国人担任了其中4个专门机构的“一把手”。此外,夏煌大使担任联合国秘书长非洲大湖地区特使,庞森大使担任联合国纳米比亚驻地协调员等。这些都是中国多边外交的重要突破。

2015年9月,习近平主席出席联合国成立七十周年系列峰会。三天两夜,六场多边峰会、八场双边会见、两场重要活动,转场时间最短仅三五分钟,习近平主席的“联合国时间”紧张忙碌、成果丰硕,向国际社会展示了中国领导人的大格局、大智慧、大手笔。中国宣布一系列支持联合国的措施和行动,与联合国共同主办南南合作圆桌会和妇女峰会,中国与联合国的合作上升到一个新的高度。 2017年1月18日,习近平主席在联合国日内瓦总部万国宫发表题为《共同构建人类命运共同体》的主旨演讲,提出“构建人类命运共同体”理念:“宇宙只有一个地球,人类共有一个家园。” 2月10日,这一重大理念写入联合国社会发展委员会“非洲发展新伙伴关系的社会层面决议”;3月17日,写入联合国安理会关于阿富汗问题的第2,344号决议;3月23日,写入联合国人权理事会关于“经济、社会、文化权利”和“粮食权”两个决议;11月2日,又写入联大“防止外空军备竞赛进一步切实措施”和“不首先在外空放置武器”两份安全决议……这充分说明,人类命运共同体是对《联合国宪章》精神和价值的传承与发展,构建人类命运共同体需要与联合国的和平、发展和人权事业结合起来。

75年来,中国与联合国的关系经历了复杂的过程。面向未来,中国的联合国外交同样充满机遇,中国与联合国的合作具有巨大潜力。

中国联合国外交面临一些现实挑战

面对世界百年未有之大变局和席卷全球的新冠肺炎疫情,中国的联合国外交面临重重挑战。

近年来,美国不断单方面向中国挑起贸易战、科技战、金融战等,联合国很有可能成为中美角逐的“新战场”,这对未来的国际秩序、国际领导权和全球治理将产生决定性影响。在今后一段时间,中美在联合国和国际组织的战略竞争或将成为“新常态”,但方式和特点会有一些不同。无论是特朗普“简单粗暴”、对多边主义产生“破坏性”影响的极端方式,还是拜登上台后可能实施的一系列对华战略新手段,中美在联合国和国际组织争夺领导权和主导地位的竞争或不可避免。这不仅对中国的联合国外交是一个挑战,而且会影响到中国与其他大国、与周边国家、与许多发展中国家的关系。此外,李登辉和陈水扁担任台湾地区领导人时期,联合国少数会员国多次提出所谓台湾“入联”提案,但都被拒绝,在中美战略竞争加剧的背景下,有关台湾的议题可能成为中美冲突的“引爆点”。

新冠肺炎疫情造成了全球性公共卫生和经济社会危机,成为联合国成立以来面临的最大的挑战之一。面对新冠肺炎疫情和未来可能更大更多的全球性挑战,世界需要一个“升级版”的联合国。联合国要通过变革实现转型和升级:一是其使命从防止战争转变为应对全球问题;二是其工作从国际合作转变为全球治理。在联合国的变革中,中国不仅要做联合国改革的推动者,而且要做全球治理的引导者,这对中国的联合国外交提出了更高的要求。其中,安理会改革是联合国改革的重中之重。安理会改革是大势所趋,但一直“雷声大雨点小”。作为安理会常任理事国,中国是积极推动安理会改革还是被动适应?在“扩常”问题上持什么立场?等等。这些都考验着中国的联合国外交。

中国在联合国中的地位和作用日益凸显,但是中国的国际话语权和国际影响力还需进一步提升。比如,中国在减贫、维和、妇女、南南合作等领域的贡献和优势比较突出,中国是实现联合国千年发展目标和推动2030年可持续发展议程的“优等生”,应优先考虑如何把贡献和影响转化为话语权和影响力,争取引领性。比如,中国提出了亲诚惠容的周边睦邻、共商共建共享的全球治理、合作共赢的新型国际关系、美美与共的人类命运共同体、共建“一带一路”等理念和倡议,得到了国际社会广泛认同,需要通过联合国和国际组织,使其实现机制化和议程化,成为“世界语言”“世界方案”。比如,要做好政治上、法律上、行政上的各种准备,争取机会和创造条件,把国内某些城市的经济优势转化为国际化优势,探索吸引联合国机构总部或分支机构落户中国的创新路径。比如,针对中国在联合国存在职员代表性不足,中高层管理和专业人员不足,以及特使、顾问和报告员不足等问题,要加大培养和推送中国的联合国人才力度,使中国职员在联合国人员结构中的占比,与中国对联合国的财政贡献、与中国的国际地位和影响、与中国对联合国的重要性相称。

香港可以成为中国联合国外交的“明珠”

香港独特的区位优势和国际金融中心地位,使得香港从近代开始就在中国大陆和外部世界之间发挥着重要的互联互通作用。参与联合国事务是香港对外交往的重要组成部分,也是中国联合国外交不可或缺的一环。

在历史上,香港参与联合国有着深厚的渊源。 1945年4月,《大公报》创始人胡霖以无党派人士的身份,作为中国代表团的成员之一,赴美国旧金山参加联合国制宪会议,见证了联合国的成立。回归之前,英国治下的香港不具有独立的主权资格,因此不能成为联合国系统内相关组织和机构的正式成员。但是随着香港经济的发展和在国际交往中地位的提升,香港以英国代表团的身份和英国成员衍生出来的资格参加了万国邮政联盟、世界卫生组织、联合国粮食和农业组织、国际劳工组织等联合国所属的专门性机构及其活动,这为香港回归后参与联合国部分专门性机构的工作打下了基础。

回归祖国之后,“一国两制”框架下的香港与联合国交往达到前所未有的程度。根据基本法第二章第十三条规定,中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务,中央人民政府授权香港特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务;第七章就“对外事务”又作了更详细的规定。在中央的授权下,香港积极参与联合国有关外交活动,国际影响进一步提升,主要体现在两个方面:一是在以国家为单位参与的联合国专门性机构中,香港以“中国代表团”成员的身份或以“中国香港”的名义参与该组织或成为其联系和附属成员;在不以国家为单位参加的联合国各类组织和机制中,以“中国香港”的名义成为其组织成员。自回归以来,香港加入了近20个不以国家为单位的联合国系统下属的组织机构,涉及经济、社会、文化、卫生等各个领域。二是香港非政府组织发挥民间社会组织的国际影响力,深度参与联合国各项议程。香港妇协等多个非政府组织已取得联合国经社理事会的咨商地位,独立地在经社理事会发表意见和参与联合国工作,并不同程度地参与和影响一些重大的国际决策。 2019年香港发生“修例风波”,香港妇协主席何超琼女士、监察顾问伍淑清女士作为非政府组织代表出席联合国第42届人权理事会会议,向国际社会介绍香港的真实情况,表达香港大众希望尽快止暴制乱、恢复社会秩序的心声。

如今,越来越多的“香港面孔”闪亮联合国的大舞台。特区政府官员以中国代表团成员身份组成的特区代表参与了数百次联合国有关委员会和专门机构的会议。 2019年国家推送香港特区青年赴联合国系统担任初级专业人员(JPO),首批参加JPO项目的香港青年分别来自特区政府行政署、机电工程署、天文台及香港廉政公署。他们于2020年1月起赴联合国纽约总部、日内瓦办事处、维也纳办事处及世界气象组织任职,任期两年。这既体现了香港专业人才服务国家外交的独特优势,也是香港青年在联合国框架下参与全球治理的难得机会。此外,许多香港的体育和文艺界人士担任联合国各类组织和活动的形象大使,依托其个人的社会影响力为联合国的各项工作进行推广宣传。早在1994年,知名艺人黎明就成为联合国儿童基金会的首位华人“国际青年特使”,一年之后,他被正式任命为儿基会国际亲善大使。一次出访巴西,黎明考察了街头流浪儿童、童工、遭受商业性剥削和携带艾滋病毒的儿童等弱势群体的生活状况,他把这些经历纪录下来,通过图片展览和电视节目展示给公众,唤起各界对落后国家和地区儿童的关注,筹得了大量善款,为联合国慈善事业献出了一份香港爱心。

香港参与联合国活动的历程表明,一个日益发展、国际地位和影响力不断提高的祖国,是香港扩展与联合国交往的根本支持和保障。进入新时代,中国积极参与全球治理,开展以联合国为核心的多边外交,香港的作用不可小觑,香港的参与不可缺席。香港应“以己之长,为国所需”服务于中国特色的大国外交,成为中国联合国外交的一颗“明珠”。

(作者分别系复旦大学国际问题研究院教授、联合国与国际组织研究中心主任,复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生,本文发表于《紫荆》杂志2020年12月号)

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